1、关于完善德清人文旅游法律机制的思考摘 要 人文旅游作为旅游业发展的重要业态，在德清当地旅游业中已形成规模。但德清人文旅游的进一步发展与当地相关法律机制的完善息息相关。因此关于完善德清人文旅游法律机制的研究，对于德清人文旅游业的发展意义十分重大。 关键词 人文旅游 德清 法律机制 作者简介：蔡振京、杨建晓、杨成龙，浙江树人大学。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-211-02 近年来我国的人文旅游发展方兴未艾。所谓的人文旅游即以各种社会环境、人民生活、历史文物、文化艺术、民族风情和物质生产为游览对象的旅游业态。与以自然风景为主的观光旅游不同，
2、人文旅游的游览对象是可以被人们有意识地创造出来的博物馆、古建筑、美术馆、游乐园、文化宫、体育运动中心，以及有关机构所组织的组织文化节、戏剧节、电影节、音乐节和各种民间喜庆活动等别具特色的文化活动 。所以人文旅游是一种将历史元素与现代元素紧密结合的新型旅游业态。作为一种新型的旅游业态，人文旅游在我国的有序发展离不开相关法律机制的扶持与保障。所以人文旅游法律机制的制定与完善对于我国的人文旅游发展意义十分重大。本文即以我国浙北重镇德清的人文旅游法律机制为研究对象，以期对完善我国人文旅游的相关法律机制提出一些积极的建议。 一、 德清人文旅游的发展现状 德清位于浙江省湖州市境内，位于长江三角洲杭嘉湖平原
3、西部，素有“名山之胜，鱼米之乡，丝绸之府，竹茶之地，文化之邦” 的美誉，历史上便是人文荟萃之地。近年来，德清当地政府非常重视本地丰富的人文资源大力发展人文旅游，迅速形成了“一山、一水、一镇、一节”的人文旅游业态格局。 “一山”是指莫干山。其因春秋末年，吴王阖闾派干将、莫邪在此铸成举世无双的雌雄双剑而得名，是中国著名的休闲旅游及避暑胜地。莫干山山峦连绵起伏，风景秀丽多姿，景区面积达 43 平方公里，它虽不及泰岱之雄伟、华山之险峻，却以绿荫如海的修竹、清澈不竭的山泉、四季各异的迷人风光称秀于江南，享有“江南第一山”之美誉。更加值得一提的是众多的历史名人，既为莫干山赢得了巨大的名人效应，更为莫干山留
4、下了难以计数的诗文、石刻、事迹以及二百多幢式样各异、形状美观的名人别墅。他们已成为莫干山深厚人文气息的最生动的写照。 “一水”是指下渚湖。下渚湖，又名防风湖，位于德清县城武康郊区，中心湖区面积约 1890 亩，相当于 1.26 平方公里，整个水域面积 3.4平方公里，是浙江省第五大内陆湖。下渚湖异名颇多，因传是古代“防风氏所居” ，故叫风渚湖或封渚湖；又因与“哑子”谐音，俗称哑子湖。此外也有叫九里湖、巽湖的。下渚湖为一具有多样性景观的典型天然湖泊湿地，是原生状态保持最完整的天然湿地之一。目前已建成的下渚湖国家湿地公园里港叉交错，芦苇成片，湖水清澈，野鸟群息，水生动植物遍布，至今仍保持了自然质朴
5、、原始野逸的江南水乡风貌。 “一镇”是指新市古镇。其是典型的江南水乡古镇，拥有 1700 多年的历史。镇内有许多的历史遗迹，涌现了众多文化名人。近年来当地政府积极发展人文旅游，将其打造成“百馆镇” ，镇内已建成“镇文史馆、仙潭民间艺术馆”等 10 多个具有历史文化底蕴的藏馆，极具人文特色。 “一节”是指蚕花庙会。蚕花庙会亦是德清传统庙会，至于举办年代已无考，清末民初为全盛时期。养蚕缫丝自古即是德清主要的经济来源，农民们祈求神为蚕宝宝消病祛灾赐给丰产年。每年的清明节德清及周边县市的农民，都涌到古刹觉海寺，参加一年一度的轧蚕花庙会。这一风俗至 1936 年为止。1999 年清明，中断 63 年的德
6、清蚕花庙会活动重新恢复并一直延续至今。现在蚕花庙会已经成为传承德清传统文化的重要民间节日。 二、 德清人文旅游行业现存的法律机制问题 （一）专项法规的立法缺失 目前，德清实施的旅游行业法规主要有中华人民共和国旅游法 、中国公民出国旅游合同以及一些相关地方政策。关于德清人文旅游方面的专项地方立法还是停留在一片空白的层面上。具体到德清人文旅游的法律保障依据仅仅只有中华人民共和国旅游法第 21 条这一条规定：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑
7、军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。 ”而这也只是人文旅游业内的一条具有纲领性指导意义的法规而已。在缺乏与之配套的相关专项法规的情况下，这一条文显然不具备可执行力。 （二）监管机构的职责冗杂 在旅游行业的监管机构设置上，德清在 2015 年设立了旅游委员会。由其负责主管德清全县的旅游工作以及统筹协调德清全县的旅游与休闲产业发展工作。德清旅游委员会整合了原德清风景和旅游局以及其他有关德清旅游发展监管机构的权力。她的具体职责十分冗杂，包括旅游规划制定、统筹旅游业与其他产业的融合发展、法规政策宣传、具体行业管理、行业准则制定、旅游市场开拓、旅游从业人员培训等方
8、面。对于旅游行业的监督管理只是德清旅游委员会的众多职责中的一项。在德清旅游委员会内部，对于旅游行业的监督管理职责具体由德清旅游委员会下设的行业管理科来承担。但除了监督管理职责之外，该科室还要承担旅游法规宣传、行业标准制定、旅行社审批与监督、旅游业从业人员培训与管理以及旅游安全应急预案的制定与实施等诸多的职责。如此众多的职责由一个部门来承担，并不利于提高对人文旅游这一具体业态的监管效率。 三、 关于完善德清人文旅游法律机制的两点建议 （一）法律规范的体系化 要完善德清人文旅游法律机制，首当其冲的就是将管理德清人文旅游事业的法律规范体系化。这个体系要以新颁布的中华人民共和国旅游法为核心，以中国公民
9、出国旅游合同等全国性的法规为基础，继而补充大量的德清地方旅游管理条例为抓手来完成。在这一过程中要充分发挥中华人民共和国旅游法的纲领性作用。以其作为指导思想，而后根据德清的地方特色，因地制宜地制订相关德清旅游的地方法律条例。改变以往过分依赖政府红头文件的规制特点。 在体现德清旅游人文特色方面，笔者建议可以参考其他地方的一些成功的经验，针对德清“四个一”的人文旅游业态格局，相应制订德清地方旅游管理条例。例如针对德清下渚湖的湿地特色，可以参考 2003 年颁布实施的黑龙江省湿地保护条例制订符合德清自身特色的下渚湖湿地保护条例 。针对新市古镇和蚕花庙会可以专门制订相关的新市文物保护条例和德清蚕花庙会文
10、化保护条例 。针对莫干山这一风景名胜专门可以制订莫干山风景名胜区管理条例 。 此外，针对一些游客破坏旅游资源的具体行为，可以参考北京故宫相关的管理措施，专项制订一些相关的管理举措。例如可以参考北京故宫的成功经验，将有过不良记录的游客姓名公开化，同时施以禁止其再次参观的严格举措，以儆效尤 。针对节假日游客过于集中的问题，可以制订限制游客人数的相关规定，以确保德清的历史文化古迹得以长久保存。对此，有关部门必须要养成旅游从业者的合理的执业理念：“钱不是一天赚得完的，来日方长，但历史文化古迹却是有限的不能复制，必须要加以严格保护。 ” （二）监管机构的专业化 在形成德清旅游管理法规体系化的同时，当地政
11、府还需在完善监管机制方面下大工夫。鉴于德清当地旅游业的唯一专项管理部门德清旅游委员会机构大而全职责过于冗杂的问题。笔者建议当地政府必须加强旅游委员会监管机构的专业化建设。 要做到这一点，首先就是职责的合理化分工。目前德清旅游委员会下设五个机构。具体的德清全县旅游业管理问题则由行业管理科来负责。但该科室除了此项职责外，还要负责相关的法规宣传、业务审核、资格考核、等级评定、人才交流、人员培训等工作。如此多的工作由一个科室来承担，显然工作负荷过大，必然会影响旅游行业管理的效率。有必要将其他的一些职责划拨出去另设科室来承担，比如资格考核、等级评定、人才交流、人员培训等业务完全可以另设行政许可科来完成。
12、行业管理科主要侧重于具体执法业务，行政许可科主要侧重于考评发证等业务。如此细化，分工更显合理。 此外，还必须增补相关的执法监督机构、立法规划机构。只有行政执法机构没有执法监督机构则不利于相关德清旅游业法规的合理实施。必须设立相关的执法监督机构才能有效的防范相关人员滥用法律以权谋私的问题出现 。专业立法规划机构的设立，则更利于德清旅游管理部门提高立法效率，做到与时俱进，及时满足德清人文旅游行业发展的时代需求。 注释： 金岩.人文旅游与旅游文化产业联动发展研究.山东大学学报（社科版）.2012（1）. 祁颖.地方旅游法律环境比较研究.中国海洋大学学报（社科版）.2004（5）. 祁颖.我国地方旅游法律环境透视.学术交流.2006（8）. 董莎莎、孙梦梦.关于我国旅游法律制度的思考与完善.法学研究.2013（7）. 张丽娜.论我国旅游法律制度的建立与完善.广西政法管理干部学院学报.2005（2）.
