1、国际贸易框架下的竞争政策【摘要】竞争政策是指国家实施的一系列旨在保护和促进竞争的基本经济政策和法律规则。在经济全球化的背景下，国家的国内竞争政策对国际自由贸易有着重要影响。WTO 和 TPP 这两种分别代表这传统和新兴国际贸易规则都对积极将竞争政策纳入其框架内。我国以反垄断法为核心的竞争政策也在实践执法中不断进步和完善，同时我国应抓住机遇主动参与国际贸易框架下的竞争政策谈判。 【关键词】国际贸易 竞争政策 WTO TPP 一、竞争政策的含义 狭义的竞争政策仅指竞争法及其执法规则，广义的竞争政策的范围远不止竞争法本身，还包括放松经济管制、促进竞争自由和市场开放的各项政策，其体现为综合的竞争法、含
2、有竞争规则的部门法规和其他由政府所采取的强化市场竞争的政策措施。可以说，广义的竞争政策既是一国的基本经济政策，也是一国的的法律规则。竞争政策的根本目标是通过建立竞争机制来提高资源配置效率，促进经济发展和增进消费者福利。 二、竞争政策在国际贸易中的重要影响 自由竞争、贸易自由化一直是国际社会努力的方向，但是由于国家利益冲突等因素，实际上国际贸易不可能完全自由化，总会存在种种贸易壁垒。在当代国际贸易中，除了政府间的关税贸易壁垒和非关税贸易壁垒外，还存在私营企业实施限制竞争行为导致的贸易自由化阻碍。在传统的竞争法体系中，竞争法完全是一个国家的国内法，竞争政策也是一国自己的经济政策和法律规则。但是在经
3、济全球化的浪潮中，各国之间的经济往来更加频繁密切，跨国企业在全球各国开展经济活动，一国的国内竞争政策也会对国际经济贸易活动产生重要影响。来自私营企业的限制竞争行为，通过划分市场、固定价格、限定产量等方面的合谋往往比政府的限制措施更能阻止自由贸易。因此追求自由贸易不仅要消除政府方面的贸易壁垒，同时还要规制企业限制竞争的行为。 随着 WTO 关于国际贸易自由化的谈判不断向前发展，各国政府间关税和非关税贸易壁垒在逐步消除，私营企业限制竞争的行为带来的贸易障碍越来越明显。企业限制竞争的行为扭曲了国际市场竞争秩序，侵蚀了多边贸易体制，推广国际竞争政策越来越重要。控制企业限制竞争行为带来的贸易障碍只依靠一
4、国国内的竞争法不足以解决，需要各国竞争政策的国际合作与协调。因为很多情况下国家本身就参与了限制竞争的活动，一些企业限制竞争的行为是在政府的默认或纵容下形成了。 三、WTO 框架下的竞争政策 近年来，在 WTO 框架内有关竞争政策和反垄断问题越来越受到关注。一是因为 WTO 推动全球贸易自由化的宗旨与竞争政策具有共同目标，即贸易自由和公平竞争都是为了提高资源配置效率，促进经济发展，增进消费者福利。二是因为随着关税壁垒和传统的非关税壁垒问题逐步解决，政府的某些保护主义竞争政策与私人阻碍竞争行为结合可能成为新的贸易壁垒。因此，一些成员方提出将竞争政策纳入 WTO 框架是解决竞争政策的国际协调问题的有
5、效方法之一（欧盟、日本等正式向 WTO 提交了应当在 WTO 框架下引入竞争政策多边协议的建议方案。 ） 。 2001 年 11 月 WTO 第四届部长级会议发布了多哈宣言 ，其中第 23节指出竞争政策多边框架对国际贸易和发展的积极意义，第 24 节提到在该领域加强技术援助和能力建设的必要性，同意在第五届部长级会议上就谈判方式取得一致后开始谈判。2003 年 9 月，在墨西哥坎昆召开的WTO 第五届部长级会议上，WTO 成员方应围绕竞争政策能否被引入 WTO 体系以及引入时应采取什么模式等问题进行谈判。但这次会议没有取得任何实质性的成果，甚至竞争政策问题都没有被提到议事日程上来。2013年 9
6、 月 WTO 第九届部长级会议达成的多哈回合第一份成果“巴厘一揽子协定”也没有涉及竞争政策问题。 由于竞争政策谈判未取得进展，目前 WTO 框架下还没有完整的、体系的竞争政策文件。但是从 WTO 规则体系现状来看，一方面其基本原则体现了公平竞争精神。另一方面， 服务贸易总协定 、 与贸易有关的知识产权协定 、 与贸易有关的投资措施协定 、 反倾销协定 、 技术性贸易壁垒协定以及保障措施协定中的有关条款也规定了具体的竞争规则。 （一）WTO 的基本原则体现了公平竞争的精神 WTO 的基本原则包括国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原则和程序合理原则。国民待遇原则的宗旨是使国内产品和企业与其他成员
7、方的同类产品和企业在市场竞争中处于平等的地位。尽管国民待遇原则在货物贸易、服务贸易和知识产权方面适用的方式有所不同，但目的都是为了给国内的产品和企业与外国的产品和企业创造公平交易的基础。最惠国待遇原则的宗旨是保证不同的外国成员方在货物和服务贸易中享有平等竞争的待遇。 事实上，在 WTO 多边贸易体制中，贸易自由与公平竞争二者是相辅相成、缺一不可的。没有公平竞争，各国市场就会充斥着各种限制竞争的垄断行为，贸易自由所追求的社会经济福利、资源配置效率等目标难以实现；而贸易和投资的自由化可以刺激竞争，来自国外的潜在竞争者威胁，会有效的制约国内市场企业滥用其市场支配地位，在很大程度上会促进各国国内的竞争
8、政策目标的实现。因此，WTO 对贸易自由化的要求与对公平竞争的要求是同步的。贸易自由化的过程，也就是竞争公平化的过程。WTO 的原则具有抽象性的特点，并不直接规制具体妨碍竞争的行为，也没有具体的制裁措施，而是从总体上提出创造公平竞争环境的要求，从正面引导各个成员方参与公平竞争的贸易活动。 （二）WTO 协定中的一些具体竞争规则 虽然目前 WTO 框架下还没有专门、完整的竞争规则，但是在 WTO 协议中存在有关具体领域的竞争规则。例如服务贸易总协定第 8 条规定了垄断和专营服务提供者，每个成员应确保在其境内的任何垄断服务提供者，在相关市场上提供垄断服务方面，不得违反该成员在第二条（最惠国待遇）下
9、的义务和具体承诺。 与贸易有关的知识产权协定第40 条许可成员方制定法律或者实施措施去控制滥用知识产权行为和知识产权许可协议中限制竞争的行为。 与贸易有关的投资措施协议第 9 条规定， 在世界贸易组织协定生效日之后的 5 年内，货物贸易理事会应审查本协议的执行情况。在审查中应考虑本协议是否应补充关于投资政策和竞争政策的规定。 反倾销协定第 3 条 5 款规定，在确定损害时，行政当局必须考虑影响外国和国内生产者之间开展竞争的限制性贸易措施的因素。 虽然这些规定过于分散、不成体系，但是也说明了竞争政策与贸易之间的关系，为将来在 WTO 框架下形成统一的国际竞争规则奠定了一定的基础。 四、TPP 协
10、定中的竞争政策 TPP 最初是 2005 年由文莱、智利、新加坡和新西兰签署的“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”演变发展而来。2008 年美国加入谈判后，发起了“跨太平洋伙伴关系协定” （TPP） ，标榜高规格、全覆盖，面向 21世纪。这一行动被视为美国重返亚太战略的重要一环。2015 年 10 月 5 日，美国、日本、澳大利亚等 12 个国家宣布已成功结束 TPP 谈判，达成 TPP贸易协定。 TPP 协定第 16 章集中阐述了竞争政策，共 9 个条文和一个附件。 第 16.1 条规定缔约方必须通过国内竞争法立法或者执法来禁止限制竞争的商业行为，以提高经济效率和消费者福利；同时规定了应设立国内
11、竞争法实施主管机关和国内竞争法实施中的豁免原则。 第 16.2 条规定了竞争执法中的程序公正原则。程序公正原则要求各缔约方确保违规的市场主体享有委托律师和申诉抗辩机会；保证调查过程符合竞争法程序和证据规则；指控构成违反国内竞争法的举证责任在于竞争主管机关；各缔约方应保护调查过程中的商业秘密信息；国内竞争主管机关应给予被调查主体咨询法律、事实和程序问题的机会。 第 16.3 条规定了私人诉权，市场主体在竞争法框架下寻求救济和赔偿的权利，是对国家竞争法公共执行的重要补充。其中第 4 款要求缔约方对其他缔约方在私人诉权方面的实行国民待遇原则。 第 16.4、16.45 条规定了缔约方的合作与技术合作
12、。主要包括：通过交换竞争政策发展的信息在竞争政策领域进行合作；通过通知、磋商和信息交换等方式就竞争执法问题进行合作。技术合作方面，通过人员交流、培训等方式开展技术合作，提升竞争力；支持协助其他缔约方实施其国内新的竞争法。 第 16.6 条规定了消费者保护的相关内容。强调了消费者保护政策和执法对于建设有效竞争的市场和提高消费者福利的重要性；列举了三类欺诈性商业行为，缔约方应通过民事或刑事法律来禁止这些欺诈和欺骗性商业行为；敦促各缔约方在欺诈和欺骗性商业行为问题上加强合作与协作，切实维护消费者权利和利益，保护正常商业活动。 第 16.7 条规定了透明度原则。透明度原则要求各方的竞争政策应确保及时更
13、新，公开的信息包括竞争法执行政策与实践、免于适用和豁免的条件等；最终认定违反国内竞争法的决定要以书面行使作出，且书面决定中要包含法律分析、经济分析等事实认定和论证过程。 第 16.8 条规定了磋商的适用情况和磋商请求中应包含相关具体内容。第 16.9 条规定了关于竞争政策的纠纷事项不适用于第 28 章的争端解决。附件 16-A 是对文莱达鲁萨兰国适用的特殊说明。由于文莱国内尚无竞争法，所以本章有些条款不对其适用。 竞争政策的核心问题有两个方面，一是国内竞争的维持和促进，二是国际竞争政策的协调与合作。从上述 TPP 竞争政策条款来看，TPP 强调了缔约方的国内竞争法立法和执法，保证市场主体在竞争
14、法框架下寻求救济和赔偿的权利，注重保护消费者权益。同时，在合作方面，要求各方加强技术合作，通过人员派遣、提供培训等方式进行技术交流，给予其他缔约方企业国民待遇原则。但是，在竞争政策的协调方面进展较小，TPP 条款仅规定了磋商程序和内容，缔约方关于竞争政策项下的冲突不能适用 TPP 争端解决机制，并未规定应如何解决竞争政策争端，各国国内竞争法的域外效力问题也未提及。 五、我国竞争政策与 TPP 竞争政策的冲突 自 2008 年我国反垄断法出台以来，国务院设立了反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。由国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发改委三家机构分工担任具体的反垄断具体执法机构。商务
15、部负责经营者集中的反垄断执法；发改委负责价格垄断的反垄断执法；工商总局负责非价格的垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断的执法。实践操作中反垄断执法机构在总结经验的基础上制定了多项具有可操作性的执法指南，并根据实践情况的变化及时进行修订。可以说作为竞争政策的核心内容，我国的反垄断法的立法和执法都在不断完善。因此中国若考虑加入 TPP，在竞争政策议题的谈判中完全可以积极介入而无需回避。 另外，值得注意的是 TPP 第 17 章关于国有企业和指定垄断中提出了“竞争中立”原则，该原则要求各缔约方确保国有企业不会获得市场上其他企业的无法得到的不公平竞争优势，包括：要求消除国有企业补贴、融资优惠措施、公共
16、服务授权等。而中国通过产业指导或直接补贴等方式支持垄断性国有企业的做法与 TPP“竞争中立”要求相距甚远。 一方面我们应该认识到美国力推“竞争中立”的根本目的，是为中国企业“走出去”制造障碍，提高中国经济参与全球竞争的门槛，同时迫使中国扩大对外开放的程度，增强美国企业在中国市场的竞争力。此外，美国在实践中往往会将 “竞争中立”的概念扩大化，给我国的民企贴上“政府经营活动”的标签，纳入“非竞争中立”的范畴。例如，美国在 2012 年对中国民营企业华为进行国家安全审?司鸵?求公司披露公司架构、党委在决策中的作用等信息。 另一方面我们应当承认“竞争中立”本身也有其合理性的地方，维护市场竞争、规制国企
17、垄断行为、加强对政府经济权力的约束等都是现阶段国内改革亟待解决的重要问题。从国内改革角度看，减少国有企业的垄断是中国目前改革的重要一环，包括拆分国有企业政策业务与经营业务、完善市场参与机制、引入民间资本准入等。TPP 本身的高标准要求与我国国内改革大方向并不矛盾，二者在很多方面是具有一致性，只不过在具体的标准设定上有差异。 综上所述，竞争政策在国际经济贸易中有着重要影响。作为传统多边贸易体制代表的 WTO，在竞争政策方面尚无具体、系统的竞争规则。作为面向 21 世纪的新兴国际经贸规则TPP 协定，其文本中包含了具体的竞争政策章节。这说明了在国际贸易自由化发展过程中，对公平竞争的关注是大势所趋。
18、我国以反垄断法为核心的竞争政策也在实践执法中不断发展进步，但是在国企垄断改革方面仍然阻碍重重举步维艰。TPP 所标榜的高标准高要求与我国改革大方向是吻合的，我们应该重视以TPP 为首的国际贸易新规则所带来的机遇和挑战。 参考文献： 1王先林.WTO 竞争政策与中国反垄断立法M.北京大学出版社，2005. 2See Communication from the European Community ant its Members， Working Group on the Interaction Between Trade and Competition Policy，WT/WGTCP/152，25 September 2000. 3王晓晔、陶正华.WTO 的竞争政策及其对中国的影响兼论制度反垄断法的意义J.中国社会科学，2003. 4张东江.WTO 竞争政策谈判与发展中国家的选择M.中国社会科学出版社，2005. 5葛顺奇、刘晨.TPP 透视：竞争政策议题分析J.国际经济合作，2015. 6王婷.竞争中立：国际贸易与投资规则的新焦点J.国际经济合作，2012.
