1、行政追偿的理论基础及认定标准摘 要 国家赔偿制度的建立与完善关系着公权力的正确行使及约束，其核心正是保护公民的合法权益在受到公权力侵害的情况下，能够得到合理的补救及赔偿。但经国家赔偿之后是否就消弭了不公平？本文将追本溯源，在立论国家赔偿责任正当性的前提下，剖析国家责任和公务员责任的相关性问题，证明行政追偿有其存在的必要性。最后试图构建出行政追偿的具体适用标准，以解决纷繁复杂的行政追偿问题。 关键词 国家 公务员 赔偿责任 行政追偿 认定标准 作者简介：靳海婷，广西大学法学院。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-140-02 在涉及国家赔偿的
2、案件中，赔偿程序都止步于国家给付赔偿金，而对于有关公务人员的责任追究却只字不提。财政税收作为国家赔偿的资金来源并无不妥，其理论来源为法国的公平负担平等说。若缺乏对责任公务员的追偿环节，则必然会产生这样荒谬的逻辑：用于支付国家赔偿的资金直接来源于国家财政并关乎纳税人的切身利益，在因公务员的失职而发生的国家赔偿案件中，却让全体纳税人来为某些公务人员的故意或者过失买单。这显然是不合理的。为避免这样的逻辑错误在国家赔偿体系中的蔓延，将国家赔偿程序中加入对相关责任人的追偿制度是十分必要的。 一、行政追偿理论基础的演进 （一）国家赔偿责任之否定 在专制时代下，公法上的“主权免责主义” ，构建起了“国家无责
3、任论”坚实的理论基础。十八世纪以前，欧洲大陆各国皆基于国家权力乃至高无上的思想，认为国家享有绝对主权，坚持“国王不能为非”以及“不得对国王提起诉讼，国王不能在他所设之法院内被诉”等法律原则 。当时的英美法系学者始终秉持着一种普遍的观念，即国家被置于神坛之上，享有最高特权的统治地位，任何臣民都负有天然的服从义务，而并不具有对国家的任何法律上之请求权利。这些都表明了专制时期下的国家与其人民的关系，国家责任缺乏存在的客观条件。 “国家无责任理论”也影响着同一时代背景下的“公务员”的地位。公务人员作为臣民中特殊的一员，也并未拥有任何受国家庇护的特权。德国法学界认为，国家与公务员的关系属于“处理事务的授
4、权关系” 。公务员只能在授权的范围进行事务的处理，不得违反授权的目的。若公务员执行职务的行为合法，则效果归属于国家。若发生超越授权范围，违法导致人民合法权益损害的情况，都属于公务员的个人行为，由公务员自行负责。由此观之，当时的公务员地位可以等同于私法上的受托人的地位。因此，公务员的违法行为造成的损失只能公务员独自承担，国家完全不负任何赔偿责任。 （二）国家赔偿责任之肯定 狄骥在其公法的变迁中论及国家赔偿责任的正当性时，曾这样说道：“当我们把责任直接与服务挂起钩的时候，不论这种服务是由谁提供的，其结果都是一样。 ” 也就是说，只要存在公务行为，便存在国家赔偿责任存在的可能性。该观念产生的基础在于
5、公共服务理论的形成，国家是提供公共服务的机构，国家的运作目的即是为社会提供不同的公共服务，以维护社会秩序。 在公共服务理论的主导之下，法国权限裁定法院在众多的判例中总结出了公务行为和个人赔偿责任的区分标准。个人行为若是追求某个与行政职能毫无关系的目的的行为，公共财政不得为那些与国家职能无关的过错行为支付赔偿。 根据行为产生损害事实的性质，来区分是属于公务员自己的过错抑或是公务上的过错，来判断赔偿责任归个人还是国家。由此可以看出，国家责任在被肯定的同时，公务员责任也被日趋与国家责任剥离开来。 二、解剖国家赔偿与行政追偿的内在关联性 （一）国家赔偿责任的成立是行政追偿的前提、基础 综合立法精神及以
6、上的相关法条之规定，我国法学界将行政追偿界定为：国家赔偿机关在支付赔偿费用之后，依法责令有故意或重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用，从而消弭国家赔偿案件中的隐性的不公平现象。以因果关系而论，损害结果的发生确由公务员的故意或重大过失所致，在国家对此损害进行赔偿后，理应向责任的真正归属者进行追偿，以符合责任自负原则。同时也为公务员在履行职责的过程中确立了一系列的行为判断标准，以防止职权的滥用。 在我国实行的“先赔后追”原则基础上，是否可以推论出国家赔偿责任的成立是行政追偿产生的前提？对于这个命题，我们可以借鉴民法上的代位求偿权来进行分析。国家在对受害人进行恢复原状或者支
7、付赔偿金后，使受害人的债权消灭或者减少，而国家为此赔偿亦造成了损失，这就需要对失职的公务员进行追偿，此种模式与民法上的代位求偿权有异曲同工之处。若国家未支付赔偿金，国家赔偿关系没有成立，此种损益填补的补救方式便没有存在的价值，国家对公务员的追偿行为便于理不合，缺乏正当性。所以，我国的“先赔后追”原则有其合理之处，而国家赔偿责任的成立就是行政追偿的前提与基础。 （二）国家对公务员的行政追偿是一种义务 在形式上明确了国家赔偿责任乃是行政追偿的前提这一观念后，我们应该进一步探讨行政追偿的实质问题，国家对公务员的追偿是一种职责（义务）？亦或是一种权利？若是职责，则会涉及国家不作为时的责任追究；若是一种
8、权利，是否可以随意抛弃。我国法律并没有对这些问题进行有效的规定。 一般而言，不论是出于避免国家无谓损失之目的，还是出于减轻纳税人的负担之目的，国家都应该对负有责任的公务人员进行追偿。行政追偿制度存在的价值，在于对公务员的不法行为的追究，以树立公务员执行职务过程中的责任意识。行政追偿制度是贯彻依法行政原则的表现及必要手段。所以，在一般情况下，国家不得放弃对责任公务员的追偿，国家对其负有追偿义务。行政追偿于国家而言并非权利，将其定位为义务更符合实际需要。 国家应当严格履行对责任公务员的追偿义务，以平衡损益。如若赔偿义务机关怠于行使此项职责，可以通过程序设计，由其上级部门进行监督、代为行使。即便如此
9、，行政追偿过程中同样是困难重重。行政追偿标准的不明确让赔偿义务机关难以拿捏追偿的分寸。追偿中还涉及到责任公务员是否有可供执行之财产，是否可以申请财产保全等。因此，健全行政追偿制度及其法律规定，完善其程序设计，已迫在眉睫。 三、国家赔偿中行政追偿的认定问题 随着行政权力运行范围不断拓宽，赔偿的情况亦会日益复杂，行政追偿程序的启动机制也将趋于纷繁复杂。所以不论从学理上或是实践上，都需建立起一套严密的行政追偿结构体系，以完善国家赔偿制度，才能促进依法行政的落实。 （一）认定要件之一：需是行使公权力者所为 根据公务员法规定，公务员的身份表征之一，便是将国家赋予公务员的执行公务的权力，运用到具体的社会管
10、理职责之中，对行政相对人造成受益或损益之影响。由此可见， “公权力的行使”这一要素是区分公务行为与个人行为的核心所在。至于该“公务员”是基于任用或是聘用、编制内还是编制外，是否受委托，都可以在所不问。因为行政权力的行使是一种外部表现，只要存在相对人认可其受到行政权力运行之影响，便可以判定公务人员在代表国家履行管理社会事务，而其公权力的来源并不对相对人的这一认可产生影响，只要该来源是合法有效的即可。所以一旦公务员对外行使公权力，并令行政相对人不可否认的认为自己受公权力之影响与约束，便可以断定该公务员是在履行公职。只有在公务员代表国家履行公职的前提下，其所作所为才会被认定为国家之行为，由此产生的行
11、政损害也当然地由国家承担。在此情况下，国家才有可能对责任公务员进行行政追偿。 （二）认定要件之二：公务员主观上的故意、重大过失 公务员在进行公权力的行使过程中，应当尽忠职守，严格依照法律之规定执行其职务。若公务员有主观上的故意或重大过失情况发生，违反其职责而使国家直接或间接地加重了赔偿义务，原则上应负损害赔偿责任。法律做此规定之目的在于以主观恶意来区分行政追偿之范围。如若不分“故意”或“重大过失” ，而一概予以全额追偿，未免有失公平，并将打击公务员的工作积极性。鉴于每个案件都有其特殊之处，不可能一概而论。所以以主观恶意来进行区分，公务员有“故意”的情形时，予以全额追偿，是合乎情理的；如果属于“
12、重大过失”的情形时，应当给予其适当的法律评价，方能显示公平正义。但“故意”和“重大过失”毕竟属于不确定的法律概念，对这些不确定的法律概念若不进行有效的认定及规范，便会滋生无限的行政裁量权力，结果上不仅会导致法律体系的不稳定，还将对人民合法权利造成不可估量的损害。 对于“故意”和“重大过失”的认定，我们可以参照刑法中的相关规定来进行规范。在我国的刑法体系中， “故意”是一个由心理状况主导的要素，可以分为认识和意欲两个层次，就是明知其行为可能产生一定的结果而有意为之的一种心理状态。故意在动态上可划分为直接故意与间接故意。但是责任公务员毕竟不是刑法中的犯罪分子，其行为的动因之一是其法定的职责，所以不
13、需要采取严格主义对故意进行细致的分类。 “重大过失” ，则是一个更难判断的概念。一般通说认为，重大过失是应当预料会发生不利后果，但是轻信可以避免，从而致使损害发生的一种过失。 从概念上分析似乎并不能解决实质的问题，概念的解释似乎要比概念本身更加模糊难以确定，所以在认定公务员主观上的“故意”和“重大过失”时，是否能在法律条文中，将具体的情况予以列出，这样才更具有实践性及操作性。关于第二种情形，即“重大过失”情况下应当具体案件具体分析，自然地就产生了行政裁量的权力。参照台湾地区有关的理论学说，其在实践中已经肯定了赔偿义务机关具有该行政裁量的权力，对责任公务员进行酌情追偿。遵循台湾地区的通说，他们认
14、为，在此情况下应当综合考虑一切因素，比如主观上的可归责性、损害发生的可预见性及防止的可能性、公务员的资历、生活状况、违反义务的程度等因素，进行衡量以确定具体的追偿数额。 赔偿义务机关对行政追偿的自由裁量权力的正当性问题，因问题过于复杂，暂且不论，但是此项规定的操作性较强，并且能够解决实际问题，值得借鉴。 （三）认定要件之三：国家已完成赔偿事宜 与“国家赔偿责任的成立是行政追偿的前提和基础”这一观点相呼应，从而得出国家是否完成赔偿事宜应当作为行政追偿的认定要件之一。也就是说，行政追偿程序的启动需以国家是否对被害人实际履行损害赔偿义务为必要。若国家对被害人未尽赔偿义务，未完成赔偿事宜，国家亦不能向
15、公务员进行追偿。如果出现受害人与国家间就受害事宜进行和解，当另有其他程序进行补救，并非属于行政追偿实质性问题，在此不议。基于这种认识，可以窥探到行政追偿的时效中的起算点问题，行政追偿的时效起算点可以规定为“赔偿义务机关（国家）支付赔偿金或恢复原状之日起算” ，以达督促赔偿义务机关积极履行对受害人的赔偿义务的目的。 注释： 詹宁斯著.龚祥瑞译.法与宪法.三联书店.1998 年版.第 54 页. 狄骥.公法的变迁：法律与国家.辽海出版社、春风文艺出版社.1999年版.第 179-182 页，第 211-219 页. 张明楷.刑法学.法律出版社.2013 年版.第 257 页. 吴庚.行政法之理论与实用.中国人民大学出版社.2005 年版.第 452页.
