1、户籍制度改革亟待突破十八大以来，户籍制度成了热烈讨论的话题，尤其提出要严格控制北京、上海等一些特大城市的人口，主要的目标是让低端人口离开大城市。然而由此引起的关于户籍的争议却非常多，显而易见的是，一个城市的发展离不开所谓的“低端人口” 。 在从经济学的角度开展分析之前，我首先想说，在户籍问题，人口自由迁移上，有些时候我们也需要对一些共同理念、共同价值做判断。比如说，人口是不是能自由迁移？这甚至不需要学者做很扎实的研究，不需要有那么多数据，这就是理念性的问题。这个理念问题解决了，所谓“赶人”的想法就可以不必再有了。又比如，能够在城市里面找到住所，能够有就业，能够合法纳税的人，作为城市的一分子，他
2、是不是应该拥有城市公民的基本权利，特别是子女的基本的受教育权利，这也是理念性的问题。 户籍引发多重问题 户籍改革，不止是户籍的事情。改革开放以来，工业化主要在东部沿海地区，而过多劳动力更多在中西部农村，所以有了大范围空间劳动力流动，事实上也造就了中国的城市化。 在中国这样一个发展差异的大国背景下，我们看城市化，不止是说城市化率达到多少水平，更需要看的是，人口在空间上是怎么分布的，这涉及到劳动力在空间配置的问题，涉及到要素自由流动的问题。 现实情况告诉我们，大量的人口从内地到沿海，从中西部到东部，是因为背后有经济集聚的好处，资本与劳动力要素在发达地区的集聚，产生了效率，创造了大量的就业机会。 而
3、劳动力是跟着就业机会走的，农村劳动力往城市、往发达地区的城市转移，这个趋势短期内不会改变。这就意味着户籍这个问题是没法回避的。但这些人在城市里由于不拥有本地户籍导致种种问题。 现有户籍制度的安排也使市民化没法实现，导致两种极端现象：一种是市民化意愿不强，这跟土地制度有关。此外，也和市民化的能力不足有关。大城市对农民可能有吸引力，但是即使他想市民化，由于城市没有给外来人口提供足够的发展空间，这就导致市民化不彻底。 在这样情况下，大量留在城市里面的外来人口，事实上只是短暂滞留城市，并没有真正把自己作为城市一分子，这就导致在城市内部有户籍人口、非户籍人口之分，产生一种二元社会分割。 以上海为例，上海
4、人喜欢跟上海人住在一起，外地人更喜欢住在外地人多的小区，导致空间上的割裂。另外，如果你是非户籍人口，就会更倾向于不相信这个城市的政府，导致他们信任水平也会比较低，在本地公共参与度比较低，公民意识也不强，所以公民社会就没法建立起来。市民化不彻底也使劳动力没法充分从农村流动到城市，这会使我们更早面临农村转移劳动力的供给不足，使中国过早面临劳动力成本的上升。 不管怎么样，随着农村潜在劳动力越来越少，成本上升是早晚的事情。政府确实意识到了这个问题，提出了要产业升级。是不是产业升级就可以回避户籍改革呢？其实不是，要实现产业升级，第一个办法是技术进步，第二个办法是提高资本积累，用更好的机器、更新的设备。
5、但是，随着技术进步、技术更新，对劳动力技能要求也会越来越高。这个时候如果城市的公共服务仍然不向外来人口开放，那么他们的子女就无法在城市接受更好的教育，无法提升人力资本水平，没有大量高素质的制造业外来从业人员和技术进步、设备更新相匹配，就很难完成产业升级。 改革动力是什么 劳动力市场的竞争，可能会使外来务工者的情况有所好转。举例来讲，春运到了，为了对员工好一点，他们买不到车票，工厂包一个专车把员工送回老家。比如要开工了，专门开车到他们老家招工。但是在人力资本提升上面，企业不太愿意去做。 很多研究表明，农民工就业时间比较短，流动性很强，所以企业对他们进行在职培训的愿意不强。 如果企业做不了，那么地
6、方政府是不是能做呢？这面临两大困难：第一个困难，搭便车。如果地方政府愿意对农民工进行培训，给他们更好地人力资本提升，但由于农民工流动性很强，这里培训了，明年跑到别的地方就业，这里有搭便车现象，使得地方政府这样做的积极性不强。第二个困难，人力资本提升是需要短期投入而长期才有效果的，地方政府相对来讲不太愿意做需要长期投入、短期见不了效的事情。所以，恐怕我们不太能够指望通过劳动力市场竞争，通过城市对外来人口供给的竞争，来实现对外来人口提供更好的公共服务，提升他们的人力资本积累。 可能存在另一种改革的动力。从地方角度来看，由于不能平等地向非户籍人口提供本地的公共服务，会导致本地的户籍人口和非户籍人口形
7、成身份、福利差异，这种差异会导致社会代价，可能表现为社会冲突、生产上效率的损失。 当差距越来越大，同时外来人口又足够多的时候，地方政府可能会发现，由于这种差距的存在，导致我有福利上的很大损失，不如索性放开政策，向外来人口平等地分享服务，这样不会有损失，把蛋糕做得更大。此时，虽然城市需要和外来人口平等分享蛋糕，但是蛋糕更大了，总的盘子变大了，城市反面是得益的。 但是，回到现实中来的话，我更倾向于认为，我们不应该等到上面这样的局面出现才向外来人口分享公共服务。我觉得中央有责任加快推进户籍制度改革，推动市民化过程的实现，这其中要强调要实现人的城市化，而不是土地的城市化。人的城市化很重要的一点，是要给
8、外来人口真正在城市落户生根，这就需要跟户籍相关的公共服务提升，这里面需要户籍制度改革。 说得与户籍相关的公共服务，最为重要的，恐怕就是接受教育的权利。这就不得不提到争论特别多的异地高考问题。外来人口进入城市，初始资源禀赋比较低，受教育程度比较低，在职培训比较少，如果让他们的子女在城市里平等分享城市优质的高等教育，对他们人力资本提升将有明显的好转。这就涉及异地高等这个问题，但现实中，这个事情阻力非常大。 对于产业升级而言，职业教育非常重要。现在我们职业教育水平是落后的。但是职业教育培养有操作能力，更加适应产业发展需要的人才。从人力资本的提升，增加国家国际竞争力角度来讲，职业教育是很重要的。 但是
9、现在的职业教育也是有户籍门槛的。以上海为例，外地人口可以直接考中职，不能直接考高职，高职对外地人口有门槛。政府对于外地人通过先读中职再读高职这样的做法也是既不宣传，也不鼓励。 改革难在哪里 从现实操作角度讲，户籍改革到底难在哪里？以前呢，户籍简直像一面墙，因为没有城市户籍你就没法进城，你没有粮票吃饭。到后来，你还可能会被作为盲流而遣返。我把它称作地理上的分割。然后是劳动力市场上的分割，劳动力市场上外来人口跟本地人口同样的岗位工资不一样，外来人口还得交外来人员管理费，这是劳动力市场上的户籍分割。现在则仍然存在社会意义上的分割，因为同样的就业者，同样的纳税人，外来人口所享有的本地公共服务是有限的。
10、 现在之所以觉得户籍改革制度难，是站在本地人角度，担心抢本地人的好处。最重要是两类，第一类是教育资源，这是最关键的，既包括好的高中，也包括好的大学，担心本地优质教育资源被外来人口分享，担心公共服务被稀释。 第二类是保障性政策。上海保障房政策收入门槛越来越低，因为上海平均收入挺高，如果最低收入标准过低，则很少有本地人满足条件。如果向外来人口开放，肯定是外来人口更有资格获得这个资源，会对当地人造成冲击。 上海如果要建设新型城市，你的竞争力来自哪里？如果你害怕别人跟你竞争资源，怕自己因此而受损，其实就不是一种开放的竞争心态。城市没有竞争的理念、开放的理念，怎么去竞争、去创新？ 另外，很多人担心城市承
11、载力有限，城市容纳不了这么多人。土地资源、水资源实际是物理承载力，一个地方、一个城市，不可能说水不够喝了还会有人进来的。因为这个临界点到来之前，价格机制、市场的运作，一定能够产生一些反应，使得人口达到平衡。 问题在哪里呢？城市现有的户籍人口，对外来人口进入导致价格上升的承受能力是不一样的，这里面会有受损者。本来你不是很有竞争力，但由于外来人口进入，生活成本上升，你可能是受损者。但是从资源匹配角度来讲，难道这样受损的人，就不应该迁到别的城市去住吗？ 真正有竞争能力的城市体系，就应该是这样形成的，不同的人寻找适合自己的城市。你有竞争力，你待在大城市，能够支付很高的成本，你没有竞争力，没有找到足够负
12、担你生活成本的工作，你就去找一些小的城市。 寻求改革突破点 户籍制度必须要改革，怎么突破呢？首先，扩大公共服务。有些公共服务完全可以扩大，户籍不是提供某些公共服务的充分条件。这里面，特别是接受基本教育的权利，只要在当地有就业，属于常住人口，就应该享受本地的教育资源。 其次，住房公共服务提供，完全可以根据各个地方能力进行有差异的提供，有能力可以提供好一点，门槛可以低一点，完全可以有差异化选择。如果地区间公共服务水平差距很大，确实大城市、特大城市压力很大，所担心的公共服务稀释的问题会比较突出。中央政府应该通过它的制度安排，适度平衡地区间公共服务水平。中央政府应该承担更多的责任，比如对于义务教育，地
13、方政府由于财力差异太大，越落后地区，义务教育提供的水平越低，中央政府应该承担起更多的责任。 再者，完善付费机制。农民工在当地就业、纳税，这就是他对城市的贡献，他充实城市的社保，这就是一种付费机制，就应该让他分享一些公共服务。 谈到教育，其实我们现在教育是根据学区房来分，接受优质教育的人在付费，通过买好的学校周边的房子，只不过把额外的钱付给了开发商。 从这个角度讲，我觉得择校倒不见得比学区房更差。所谓择校，就是可以选择好的学校，但是要交择校费。首先这两种方式都是需要花钱，一个把钱交给学校，一个把钱交给开发商，与其交给开发商，还不如交给学校，学校可以改善教育质量。 这些措施先易后难，先从简单做起，
14、比如第一个，高等教育异地高考很难，就像上海一样，可以先放开全国性高校，教育部的高校由全国人民税收支持，为什么一定要保护本地考生，先把这个放开，地方高校再慢慢来。 第二个，职业教育，因为职业教育层次比较低，大城市家长不愿意把小孩送到职业学校去，既然没有这个阻力，为什么还要搞门槛，为什么不放开，然后在放开的同时把职业教育水平搞上去，允许国内资金、民间资金，包括国外职业教育非常成熟体系的国家来办学。 第三个，对于保障性的政策，比如保障房，这个是比较难的，要一步步来。但是，应当给住房承租人同样的权利，不能说只有房产证才可以让小孩念书，租房者应该有同样的权利。 如果户籍制度改革能够推进，让更多人享受本地公共服务，不仅城市人口是多样化的，而且外来人口能够真正实现市民化，能够有相应的公共意识提升，这对市民社会建立是非常有好处的。
