1、基于生态补偿机制政府间财政转移支付制度的研究摘 要：本文以生态补偿为出发点，界定了政府间财政转移支付的内涵及产生的诱因，阐述了其对于实现生态补偿的政治经济学意义，重点剖析了财政转移支付的不足，提出了完善我国政府间财政转移支付制度的对策建议。 关键词：生态补偿;地方政府;财政政策;转移支付 在我国的经济发展进程中，环境的恶化及生态资源的不足成为我国经济快速前行的阻碍。目前，经济发展与环保的关系尚未得到理顺，奉献者与受益者间在生态环境及相关利益分配方面存在不公平的状况，使得国家在生态环保和建设方面承担着巨大的压力，影响着不同区域及民众的协调发展。生态补偿的目的就是厘清各利益相关者的关系，进一步落实
2、环保职责，依靠经济和政策手段达到维护国家生态安全的目标。所以，构建生态补偿机制是完善环保政策的重要机制及解决严峻生态环境问题的有效手段。财政政策作为宏观调控的手段之一，其能更好地彰显国家的意图，所以在生态补偿的实践过程中必须要凸显其作用1。争取通过经济和生态上补偿，能更好地弥补市场失灵，进一步解决环境成本外部化的问题，进而促进环境保护与经济的协调发展。 一、政府间财政转移支付的内涵及产生的诱因 （一）政府间财政转移支付的概念。转移支付是指金融资产或商品的所有权向另一方无偿转移。转移的商品可以是服务或实物。它主要包括：政府对个人、政府与企业以及政府间的转移支付。广义的政府间财政转移支付既包括各国
3、政府间的转移支付，又涵盖国内各级地方政府间财政资金的无偿转移，主要有补助资金和同级政府间的横向转移收入等。狭义的政府间财政转移支付是指有行政隶属关系的上、下级政府间无偿的财政资金转移，亦即纵向的、单一的转移支付。 （二）政府间财政转移支付产生的诱因。第一，弥补纵向财政失衡的要求。纵向财政失衡是指上下级政府间因承载的支出责任与其自身财政收益不匹配造成的资金缺口。主要成因是各级地方政府收入支出责任不一致造成的，从收入方面分析，各级地方政府的财政收入大多呈“倒三角”特征，即大部分的税收收入由中央统一调配，而各级地方政府需肩负很多支出责任却只有很少的财权;从支出方面分析，各级地方政府的财政支出大多呈“
4、正三角”特征，即相对于某地区的地方政府，越接近基层，其承载的支出责任就越大。这种因财权与事权不对等而产生的资金缺口需要政府间纵向转移支付来弥补2。第二，弥补横向财政失衡的要求。横向财政失衡是指属地不同的同级地方政府在交换基本公共服务时无法达成一致，其支出责任与自有财力间存在的资金缺口。这就需要上级政府加大对地方财政缺口政府的转移拨付力度，通过适度的政策倾斜，不断扩充地方政府的财政实力，直至消除横向财政失衡。第三，矫正各属地间外溢性的要求。公共物品的外溢性是其特有属性，根植于公共物品的供给之中。鉴于地方政府因生态补偿而受益（受损）的区域无法被恰好限定在其属地范围内，或许会超出或尚未达到地方政府的
5、属地边界，由此就产生了外溢性。这就需上一级政府对兼具外溢性的公共物品进行适度的调整，矫正各属地间的外溢效应。 二、政府间财政转移支付制度实现生态补偿的政治和经济意义 完善各级政府间财政转移支付制度，有利于稳定各地区生态环境的均衡现状，促使我国经济沿着可持续发展轨道前行。 我国流域源头地区的生态环境极为羸弱，当地政府为了进行生态环境的建设和保护工作，有的甚至放弃了发展工业的机会，为我国生态环境改善做出了巨大贡献。利用政府间财政转移支付制度进行生态补偿时，中央对财政资金划转要进行统筹安排，对于具有正外部性的生态环保地区进行补偿，对于那些破坏生态环境的违法行为予以严惩，这样做既有利于改善生态主体功能
6、区农户的生产和生存条件，又可以为流域经济发展创建良好的外部条件。 我国生态流域源头多为贫困地区，区域内民族社会问题纷杂，运用政府间财政转移支付对源头地区进行生态补偿，有助于缓解该地区的民族社会矛盾，维持地区的长治久安，还可以规避环境问题成为妨碍这些地区经济发展的障碍。 基于生态源头地区的重要性，笔者认为有必要以生态补偿为切入点，通过不断健全政府间财政转移支付制度，以生态服务功能的总价值为基点来稽核生态补偿标准，实现我国各地区经济和生态的协调发展。 三、政府间财政转移支付制度存在的不足 （一）政府间财政转移支付结构不合理。现行的财政转移支付体制中，一般性转移支付模式是根据各级政府部门的财政收入、
7、支出数额及各地域转移支付系数测算得出的，均等化作用明显。其他转移支付模式则是按照基数法计算得出的，相比较而言缺乏公平性和客观性。 2012 年度中央对地方的转移支付的预算为 4.51 万亿，其中：一般性转移支付预算为 2.25 万亿，占总预算的 19.03%;专项转移支付预算为1.739 万亿，占总预算的 38.55%;对地方税收返还预算为 0.519 万亿，占总预算的 11.5%。一般性转移支付仅占总预算的 19.03%，无法充分发挥其自身所特有的均衡调节作用;而专项转移支付占总预算的 38.55%，其自身的特殊性决定了其易被挪用或浪费，背离了转移支付能够促进基本公共服务均等化的目标。 20
8、12 年度一般性转移支付预算总额中，用于生态功能区的预算资金仅为 371 亿元，仅占中央对地方转移支付预算总额的 0.82%。而在专项转移支付中，诸如退耕还林、退牧还草、自然生态保护、荒漠风沙治理、天然林保护等预算资金总计为 554.34 亿元，仅占专项转移支付预算的3.19%。显然，国家现行的转移支付制度存在结构失衡，且真正用于生态补偿的资金量很少，在年初财政预算时没有预留足额生态补偿金，使得生态补偿金易被截留或挪为他用，无法对生态环境建设和保护起到补偿作用。 （二）转移支付制度对生态补偿机制缺乏有效监管。现行的政府间财政转移支付制度，在长期的实践过程中形成了“上级部门只负责拨款，而不关心下
9、级部门如何使用;下级部门只管申请用款，在使用中忽视监督”的现象。在缺乏有效监管的状态下，很多的转移支付资金处于失控边缘，极易被截留或被挪作他用。由于缺乏审计监督，使得财政资金的使用无法达到合理配置及统筹安排，无法掌控其流向，弱化了财政资金的利用效率。而涉及生态补偿的专项转移支付，并没能发挥出专项资金独有的作用。在专项财政转移支付实践进程中，由于缺乏有效的监管，其易被浪费或截留，专项资金使用的随意性较强。 在生态环保立项时，由于缺乏健全的监督机制，极易造成项目评审的无序性;在项目实施进程中，因监管机构不足，使得生态项目管理混乱，项目资金使用的目的性较差;在生态项目结题进入评价阶段，由于审计监督没
10、能及时发挥作用，使得很多尚未完成生态任务的项目也能凭借寻租的方式蒙混过关，削弱了专项生态补偿金的利用率。我国现行的生态补偿量化标准及指标尚不明晰，其评估体系亟待完善，加大了专项生态补偿金使用的随意性，直接威胁到国家生态环境的安全。 四、完善政府间财政转移支付制度的对策 （一）优化生态补偿中转移支付结构。首先，在生态补偿视角下，优化政府间财政转移支付的工作思路如下：第一，加大一般性生态补偿财政转移支付力度，挖掘其潜在功用，努力实现地域间基本公共服务均等化;第二，递减专项转移支付的额度，在其拨付额度内逐步加大生态补偿的补助份额，不断降低人为操控专项转移支付的随意性，不断提升其资金的利用效率;第三，
11、不断压缩直至取替税收返还制度，进一步缩小因税收返还所带来的各地域间的贫富差异。其次，不断构建纵横交错的政府间转移支付模式。借鉴国内外生态补偿的成功经验，笔者建议我国逐步建立纵横交错的生态补偿转移支付模式，即在生态补偿的实践中采用纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的模式。这样既能充分发挥中央在生态补偿中的主导作用，又可以弥补地方政府因财力不足而产生的资金缺口，充分整合流域上下游间及不同产业间的合力。在生态功能区，利用纵向转移支付，可以为其生态建设和保护提供充裕的资金支持，保障生态补偿实践的顺地实施;利用横向转移支付，可以将各地域、产业间等各方力量形成合力，以弥补中央短期的财政不足，充分发挥市场融
12、资优势，不断推进生态功能区社会经济的协调发展。 （二）强化生态补偿转移支付的财政监管。任何一项制度实施，若缺乏必要的监管，就无法获取预期效果。现行的政府间财政转移支付制度，强化了生态补偿转移支付实践进程中的审计监督，提高了财政资金的利用率，进而保障资金使用的安全性。 强化生态补偿转移支付财政监管的具体思路如下：第一，强化各级政府生态补偿职责的法制约束;第二，强化生态财政转移支付资金的审计监督;第三，制定有针对性的法律法规，监控政府间财政转移支付的实践进程;第四，开展财政转移支付资金进行生态补偿效果的绩效评估工作，针对政府年度财政转移支付资金进行严格审计和绩效评价;第五，加强生态补偿资金使用过程
13、的监督管理，对转移支付资金的使用效能进行跟踪调查，进而强化生态补偿财政转移支付资金的财政监管。 （三）完善省以下生态补偿财政转移支付制度。当前，中央对各省的财政转移支付略好于省以下各级地方政府，省以下各级地方政府间的财政转移支付亟待健全和完善。 近年来，大多数省一级政府正逐渐将财权上移，将事权逐步下放，造成了辖区内各级政府的财权与事权不对等，使得原本财力就不足的各级地方政府更是雪上加霜，其结果就是本该由县乡一级政府提供的公共物品处于无人提供的尴尬局面。属于本地域的生态物品无法对外供给，同时无法对生态环境保护者进行生态补助，造成地域内的生态环境无人维护，长此以往，会使农户渐渐失去环境保护的积极性
14、。且地域间的财政转移支付无法实现，横向转移支付处于空白状态。 这就需要省级政府制定适合本省省情、规范的财政转移支付制度，切实履行保护本地生态环境的职责。此外，对于跨地域的生态物品，要逐步确立中央、省、市、县、乡间的纵向转移支付补偿制度。同时，在中央的统一协调下，创造性地开展省、市、县、乡间的横向转移支付，在各级政府的鼎力协作下，共同确保生态转移支付资金的充裕，进而维护好愈发重要的生态环境。 参考文献： 1 李华扬.论我国生态补偿制度J.知识经济，2015， （11）：12-14. 2 唐沿源.转移支付与地方财政支出竞争激励效应及中国经验的检验J.云南财经大学学报，2015， （03）：49-62.
