1、集体建设用地如何“入市”摘 要 集体建设用地应比照国有建设用地使用权进行“同权” ，这是入市的前提。入市土地应从经营性建设用地转变为私人建设用地。为满足城市化对集体建设用地的需求，国家公权力应积极介入顶层设计。入市必然引起集体建设土地市场价格的提高，在利益分割上，国家仅限于通过税收手段分享土地增值。 关键词 入市 城市化 集体建设用地 同权 基金项目：2014 河北省哲学社会科学基金项目“河北省破解城乡一体化进程中土地瓶颈研究” （项目编号 HB14FX015） 。 作者简介：李遐桢，华北科技学院副教授；甄增水，华北电力大学副教授。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009
2、-0592（2015）06-207-03 一、入市的前提：同权 集体建设用地可以划分为两类：一是为公共利益而设的公益设施用地；二是为个人利益而设的乡镇企业用地和宅基地。上述两类土地均是在符合耕地保护的前提下取得的，其流转也就不会触犯耕地保护的红线。在现有的法律体系下，上述建设用地的流转仅仅限定在特定主体之间封闭流转。宅基地在本集体成员之间流转，乡镇企业用地在乡镇企业之间流转。流转的封闭性使得该类土地不能满足其他用途需要，无法实现资源利用的最大化。 “入市”就是建立城乡统一建设用地市场，其实质是集体建设用地不经征收、变性，即可直接用于工商业乃至房地产用途，这一市场迄今为止一直被国有建设用地垄断。
3、集体建设用地的入市障碍在于其流转的封闭性，封闭性的实质是一种冻结，它造成了土地潜在的价值无法释放，无法给集体建设用地的权利人带来充分的流转利益。 打破封闭性，使其受让主体不受身份限制，也就成了水到渠成的解决方案。这一方案的核心就是复权，即把法律从集体建设用地上剥夺的权能还回去。用流行的政策性术语来表达就是“同权” ，按照国有建设用地使用权的权能打造集体建设用地使用权：流转自由，其实质是受让人从特定到不特定，受让主体的不特定将大大增加需求者之间的竞争，提高集体建设用地流转的几率，提升其变现价格；赋予其抵押权能，使权利人可以用建设用地融资，有利于土地本身的开发。 “入市”从头到尾都属于政策，它涉及
4、规划、用途管制，对权利人而言，影响地价；对国家而言，影响征收的使用；对地方政府而言，地方政府对集体建设用地的探索模式将受到不同的冲击。 “同权”和“入市”在法律、政策上的关联是：同权是入市的基础，没有同权，就谈不上入市。 （一） 对重庆地票制度的影响 地票制度的核心是耕地保护，它以城乡统筹为平台，以复垦的新增耕地坪数为基础发放地票，借助征收，置换为等额国有建设用地，从而在特定区域范围内形成“国有建设用地增加、集体建设用地等额减少和耕地总量不减少”的和谐局面。地票制度的运行受到以下因素的限制：（1）复垦为耕地的土地坪数；（2）地票制度的适用区域；（3）监管手段等等。某一行政区域内的土地，可以分为
5、耕地、建设用地和未利用地三部分，建设用地的复垦涉及资本、农民同意等多个问题，地票制度的作用受限。适用区域和监管手段是地票制度运行的关键，在乡镇、县、地级市、省四级政府中，以哪一级管辖的行政区域为单位运行地票制度，谁来监管，如何监管，复垦或新垦耕地级别标准如何确定等等，都是必须考虑的问题。这些问题得不到妥善解决，地票制度就不是创新，而是侵夺耕地的凶器。 在“同权” 、 “入市”的框架下，地票制度仍可以存活：因为， “同权”、 “入市”针对的土地是集体建设用地，而非耕地。耕地保护与“同权” 、“入市”制度属于并行不悖的制度。不过，征收将不再是地票制度的必要运行环节，复垦新增耕地产生的地票，可以直接
6、通过等额“置换”来实现建设用地供给。 （二） 对“转权让利”模式的影响 威海、温州、常州等地探索集体建设用地利用的模式借助征收实现建设用地的供给，其主要特点是让利，因征收涉及土地从集体所有到国家所有，因此被称为“转权让利”模式。让利返还的方式有出让金、变性后的土地、租金等。其优点是未突破现有法律框架，操作也较为简便，主要问题是乡财政介入让利分配，侵夺农民利益。除此之外，受征收的公共利益目的所限，其适用范围不会太大，大规模的适用会使征收走入歧途。 “同权、入市”新政一旦落地， “转权让利”模式会日渐式微，最后退出历史舞台。其原因在于：在新政之下，集体建设用地与国有建设用地同权，入市后的转让款、征
7、收款除国家税收外，其余均由集体建设用地的原权利人转让人、被征收人保有，政府机关不是流转关系的主体，无权截留、参与分配。城乡统一建设用地市场的建立，意味着无需征收，即可满足工商业对建设用地的需求。 （三） 对芜湖模式的影响 芜湖模式也是在试点中探索出来的，即将集体建设用地保留在集体框架内，着力打造“三个集中”：工业向园区集中、农民向城镇集中、农业向规模集中。三个集中的核心是“工业向园区集中” 、 “农民向城镇集中” ，指导思想是集约化发展，节约土地资源。为保证耕地面积不减少，实行占补平衡，即占一补一政策。本模式的实施区域是镇，即以镇管辖区域为基本单位实施集中，因平台面积较小，对耕地保护的监管也就
8、较为简便。 可以预见，芜湖模式在“同权” 、 “入市”的新政下，仍将发挥应有的作用。尤其是以镇为单元，进行建设用地集中的尝试，具有重要的现实意义。其不足在于未考虑城市的作用，在城乡一体化的棋盘中，农民、农业、农村仅仅是其中的一个重要部分，而不是全部。 总之， “同权” 、 “入市”是城乡一体化、城市化对集体建设用地的宏观诉求，这一诉求的落地生根仅仅是城乡一体化、城市化的基础，城乡的一体化发展，城市化进程的完美演绎，涉及诸多因素，这些因素，有些是可以通过政策、法律的调整解决的，有些则依赖于非可控因素。比如，城镇化的最大难题是资金，对城市郊区的村镇，可以通过引入企业资金尤其是开发商资金解决这一问题
9、，但对大多数村落而言，其建设用地根本没有开发价值，这就是为什么国务院新出台的城镇规划中大谈新农村建设的原因。 二、入市原则：从经营性建设用地到私人建设用地 哪些集体建设用地可以入市？主流意见是经营性集体建设用地乡镇企业的建设用地可以入市，与国有建设用地组成城乡统一的建设用地市场，以满足工商业乃至房地产业对建设用地的需求。宅基地、集体公益事业用地被排除在统一建设用地市场之外。笔者认为，这种观点过于保守，不能满足建设用地负载的多元需求，应予以改变。理由如下： 1.城镇化对建设用地的需求。城镇化是我国的一项发展战略，是我国从发展中国家走向发达国家的必然路径。城镇化主要有三种样态：一是现有城市摊煎饼式
10、扩张；二是设立新城；三是发展小镇。任何一个样态的发展，均需要大量建设用地，基于目前国有建设用地存量有限的现实，城镇化的发展应主要依托集体建设用地来实现，这是基于我国国情的一个基本判断，是合理的路径选择。集体建设用地的主力军是宅基地，而非乡镇企业用地，将入市土地限于经营性集体建设用地，显然无法满足城镇化的需要。 2. 宅基地入市有其可能性和现实性。因入城打工、经商、上学等多种原因，乡村人口开始自发地向城市转移，这一转移过程，伴随的是一定批量农村房屋的闲置。经中国科学院地理资源研究所区域农业与农村发展研究中心测算与评估，到 2020 年，全国空心村综合整治潜力可达757.89 万公顷，约合 1.1
11、4 亿亩，即 7.6 万平方公里，农村中非耕地大约占农用地总量的 22-30%。宅基地入市，有其可能性。如何盘活这些土地资源，是当前研究的一个重点。 从我国部分城市开始的试点来看，其主要的一个特色就是宅基地复垦为耕地，然后按照占一补一的原则，同比例扩张建设用地，其目的是在保持同一行政辖区内耕地面积不减少的情况下，建设用地增加并集中到某一区域，从而满足工商业用地的需求。 市场以追求个人利益为宗旨，这一特征决定了公益性集体建设用地与“入市”政策的格格不入，因而，不宜将其纳入统一的建设用地市场。3. 宅基地入市符合农民利益。在宅基地问题上， 长期以来存在着违背逻辑的认知，即将宅基地的无偿取得视为一种
12、福利，突出其保障功能。这是一种误读。农村土地归集体成员所有，所有人集体给其成员一块宅基地用于住房建设需要，是所有权权能之内的事，与福利、保障等美化之词毫不相干。农民转让宅基地后会不会成为流民，视具体情况而定，但有一点可以肯定：解禁宅基地的流转限制，绝不会引发流民潮。因为，现代社会中的农民，也是一个经济学上的理性人，在没有找到可替代的居所、稳定的谋生手段之前就盲目出卖宅基地的农民仅仅是个例。宅基地转让自由导致流民潮在很大程度上是学者闭门造车的臆想。这种臆想，早有先例。1954 年宪法第 90 条第 2 款规定了“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由” ，这一款在后来修改宪法时被删除了，删除的理由
13、就是担心大量农民涌入北京等大城市，导致城市不堪承受之重。改革开放以来，城市包括北京对有能力在其区域生活的人实际上是开放的，主要的限制可能是户籍、教育等，但并没有出现全国农民奔北京的狂流。 在城市房价暴涨、新定居人群生活压力极大的背景下，允许农民转让宅基地，城市部分新增人群到近郊农村购房居住，符合农民利益，是一项两全其美的方案。 总之，集体建设用地入市的指导理念，应改变只有经营性建设用地可以入市的观点，允许宅基地入市。乡镇企业用地和宅基地均属于私人建设用地，在入市问题上，并无区别对待的必要。 三、城市化对入市的诉求：土地要集中，公权力介入顶层设计势在必行 集体建设用地入市的目的之一是为城镇化提供
14、土地，但是这一目的的实现涉及私权、公权，入市仅仅提供了可能性。变可能为现实，还需要公权力的介入，顶层设计，自上而下为之。 城乡统一建设用地市场建立后，集体建设用地可以直接用于工商业乃至房地产用途，征收的出镜率将大大限缩。真正的问题是如何将零散的集体建设用地集中在一起，形成一定规模，以满足城镇化、房地产开发、工商业的需求。 1.征收有所能，有所不能。征收有一个强制性前提，即必须符合公共利益。城市摊煎饼式的扩张，其道路、学校、医院等建设，通过征收实现土地供给，无可厚非。伴随城市扩张而来的居民住宅用地、工商业用地等，却无法通过征收来完成。 一个行政区域内闲置的私人建设用地，大多数与区域内的城市具有相
15、当远的距离，土地属于不动产，不可能通过乾坤大挪移迁移到城市边缘，以满足城市扩张之需。 “占一补一”的核心是“耕地总面积不减少” ，然而，复垦为耕地的原宅基地位置在远离城市的甲村，城市扩张需要的土地须来自城郊的乙村。用地单位占用乙村的土地需要支付对价，甲村复垦为耕地的原宅基地所有人也需要得到补偿。谁来对后者进行补偿呢？让用地单位补偿，用地单位的用地成本可能会大幅提升。政府补偿，财政能否负担，也是一个现实问题。 2.城乡统一规划是大势所趋。当前，我国有城市规划法，城市的任何建筑，首先必须符合城市规划法。对乡村，虽然也有地方性规范对乡村规划进行了规制，但实际上，乡村规划处于萌芽阶段。在很多地方，根本
16、就没有规划。 在城乡统一建设用地市场下，城乡规划也必须统一，只有这样，才能解决城市化、工商业对建设用地的需求。城乡统一规划，有以下几个好处： （1）便于耕地保护。耕地保护是城市化不能逾越的红线，遗憾的是，由于欠缺城乡统一规划，一般人根本无从知晓，一个行政区域内，到底有多少亩耕地需要保护，这些地位置在哪里。这种状况造成了地方政府为了刺激经济发展，通过各种手段，如以租代征等，将耕地实质性转为建设用地，红线屡屡被突破。 （2）便于建设用地的近距离集中。如前所述，集体建设用地集中到一定规模，才具备开发价值，才能满足工商业发展对土地的需求。集体建设用地，分别位于同一行政辖区的不同位置，如何集中，涉及成本
17、，更涉及规划。城乡统一规划，使私人集体建设用地尽量向最近的集中点流动，对于减少用地成本、合理利用资源，具有实意。 3.土地集中需要公权力介入。公权力介入集体建设用地的目的是促进集体建设用地的合理流动，将一定面积的建设用地集中到一个区域，实现规模效应。以哪一层级的行政区域为基本单元实施这个集中更科学，是一个需要不断试错、纠错、再试错的过程，不是哪一个先贤能够掐指一算，就预测的准的。 作为基本单元的行政区域越高，规划设计可能更合理、更有效率，但是，另一方面，监管设计的成本和困难也就越大。从城市化的角度而言，以地级市为单位进行统一城乡规划，可能是一个合理的选择。 四、入市的利益蛋糕：国家的份额仅限于
18、税收 集体建设用地入市，其市场价值必然大幅提升，土地流转的交换价值这块蛋糕，谁有权分享呢？ 与农民争利是许多地方政府所持的一个错误立场，这一立场错位催生了几多血案，举不胜举。造成地方政府立场错位的原因有多个，土地财政、官员升迁与经济增长幅度挂钩是其主要推动力之一。如前所述，集体建设用地入市，负载了多元需求，要顺利推动集体建设用地入市，建立统一的建设用地市场，地方政府就必须摆正自己的位置。 从法律角度而言，集体建设用用地入市流转的价金，应该由建设用地的所有人乡镇企业、农民保有，这一点，与国有建设用地的转让价金，由出卖人保有，并无二致。这是法律赋予集体建设用地所有人的权利，政府必须遵守而不是去侵夺这个权利。 “同地、同权、同价”说的就是这个道理。 国家在集体建设用地的流转过程中，也非仅作壁上观。它可以通过税收分享这个集体建设用地入市的利益蛋糕，其分享的方式和比例，与其在国有建设用地中的分享方式和比例，并无二致。税收，是国家分享蛋糕的唯一方式，国家必须严守这一底线。 因转让标的是建设用地使用权，而非所有权，农民集体组织对转让的价金，也无权分享。 参考文献： 1李艺铭.集体建设用地流转与自住型城市化.河北经贸大学学报.2013（3）. 2我国城镇化致农村人走房空潜在面积达上亿亩.新京报.2012.3.26.
