解读新《大气污染防治法》.doc

1、解读新大气污染防治法摘要：社会各界对新大气污染防治法给予高度的关注和期望，希望能通过新大气污染防治法还公民清新空气、碧水蓝天。在大气污染防治法全面修改的大背景下，结合其修订背景，对其修订内容及意义进行解读，以期能帮助我们更好地理解新大气污染防治法的规定与精神。 关键词：大气污染防治法；大气污染；修改 中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2016）01-0068-04 新修订的中华人民共和国大气污染防治法 （以下简称大气污染防治法）于 2015 年 8 月 29 日第十二届全国人大常委会第十六次会议通过，将于 2016 年 1 月 1 日起施行，是新环保法通过后修改的

2、第一部单项法。新大气污染防治法由原来的七章增加到八章，由 63 条增加到129 条， 如此大幅度的修改一方面是为了扭转我国目前严重的大气污染，另一方面，是为了保障公众健康，更好地进行生态文明建设。 现行大气污染防治法制定于 1987 年，分别于 1995 年和 2000 年进行了修订，1995 年仅对部分条款进行修订，2000 年虽作了全面的修订，进一步加强对二氧化硫排放控制，防治煤烟型污染，在保障大气环境质量方面发挥了重要作用，但是仍存在诸多问题没有解决，例如，源头治理薄弱，管控对象单一，总量控制范围较小，重点难点针对不够，问责机制不严，处罚力度不够等问题，再加上大气污染防治工作随着我国经济

3、的高速发展，出现了许多新情况、新问题， 大气污染防治法的修订迫在眉睫。 一、 大气污染防治法的修改背景 （一）严峻的大气污染形势 雾霾等极端天气的出现，将政府与公民的目光聚焦在大气污染防治法上，加速了其修订的进程。 依据新环境空气质量标准 （GB30952012）对 SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO 和 O3 六项污染物进行评价，74 个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占 4.1%；超标城市比例为 95.9%。北京市达标天数比例为 48.0%，重度及以上污染天数比例为 16.2%， 主要污染物为 PM2.5、PM10、NO2。传统煤烟型污染问题尚未得到解决，以 PM2

4、. 5、O3 和光化学烟雾为特征的区域性复合型空气污染问题日益突出。1严重的大气污染不仅给人民群众的健康带来了极大影响，还造成了巨大的经济损失。根据世界卫生组织的估算，2008 年由于大气污染造成我国 47 万人过早死亡；世界银行的研究表明，2003 年由于大气污染导致的死亡和疾病给我国带来了 1600 亿 元 的 损 失， 相 当 于 当 年 GDP 的 1. 16%。2这些数据揭示了我国大气污染的严峻形势，为了公民的健康，为了更好的进行生态文明建设，为了经济与社会的可持续发展， 大气污染防治法的修订势在必行。 （二）滞后的大气污染防治法 如前所述，现行的大气污染防治法于 1987 年制定，

5、仅在 1995年和 2000 年修订两次，距今已有 15 年未做修改，与我国大气防治所面临的新情况、新形势已经严重脱节，虽然 2000 年以来，我国针对大气污染制定了一系列相对完善的政策，但仍存在一些问题，导致政策预期目标不能达成。 首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。3一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的 11.4%，与总量减排目标不相适应，除此之外，燃煤、工业、机动车、船、 扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法不能对新时期复合型的大气污染问题作出回应，缺乏对能源结构、

6、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。4 其次，很多创新性的制度、措施未能上升到国家法律层面，不能充分发挥其在大气污染防治方面的作用。据统计，2000 年以来我国颁布实施的有关大气污染防治的法律法规、技术政策、标准准则等近 20 部。5这些规范中有许多有效的措施，应该将其纳入大气污染防治法 ，使之发挥更广泛的作用。 综上所述，大气污染的严峻形势及现行大气污染防治法的滞后，促成此次大气污染防治法的修订。 二、 大气污染防治法修改的具体内容、进步及不足 （一） 大气污染防治法的修改的具体内容 与 2000 年大气污染防治法修订相比，此

7、次的修订所面临的形势大有不同，例如，污染形态不同，污染物种类由二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、氨等大气污染物，点源污染已发展成区域污染，工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染叠加的污染。6因此，此次修改必须对解决这些问题作出全面的规定，使大气污染防治工作有法可依，有章可循，其修改内容主要体现在以下几个方面。 1.总则的修改 （1）总则新增对防治大气污染目标、原则和主要措施的规定。将改善大气环境质量作为大气污染治理的目标是本次修改的一大亮点，体现了大气污染防治工作从注重污染防治到注重大气环境质量的重大转变。2000 年的大气污染防治法单纯以减少主要污染物的排放量作为大气污染防治

8、的目标已不能适应当前大气污染防治和环境空气质量改善的客观要求，例如， “十二五”期间二氧化硫排放总量较 2005 年下降了 14.29%，超额完成了减排目标，但并未改变我国大气污染十分严重的局面，重点区域城市二氧化硫、可吸入颗粒物浓度为欧美发达国家的 2-4 倍。此次修改理顺了大气环境质量和污物排放总量的关系，明确了大气污染防治的原则，即坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构；规定了主要措施，即防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温

9、室气体实施协同控制。 （2）将完成大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务情况加入地方政府的考核中。地方政府在改善本地区的大气环境质量、防治大气污染方面负有重要职责，但由于缺乏相应的监督、约束机制，在大气污染事件出现后，出现了无人问津、互相推诿的情况。此次修改具体规定了考核的主体及对象、内容、考核办法及结果，加强对地方政府落实本地区大气环境质量改善目标、完成大气污染防治重点任务的监督，督促地方政府承担其防治大气污染的责任，切实保障新修订的大气污染防治法落到实处。 2.将大气污染防治标准和限期达标规划单列一章 （1）本章新增大气环境质量标准、大气污染物排放标准制定程序、公布、评估与修订等相关内

10、容。大气环境质量标准是国家为保护人体健康和生态环境，对大气中的污染物或者其他有害因素的最大容许浓度所做的规定。大气污染物排放标准是为使空气质量达到环境质量标准，对排入空气中的污染物数量或浓度所规定的限制标准。这两个标准不仅是衡量大气是否受到污染的尺度，还是执法部门实施环境管理的重要依据，为更好的服务大气污染防治工作，落实了环境保护法中的公众参与，必须增加此规定。 （2）新增城市大气环境质量限期达标规划公开和备案、评估与修订，执行情况向人大报告并向社会公开的规定。此修改主要是对现行大气污染防治法第 17 条所进行的全面修订，删去了“大气污染防治重点城市的规定” ，对大气环境质量限期达标规划作了全

11、面的规定。此部分的修改也是借鉴了实践中有效的政策，为大气污染防治工作带来广泛的指导。例如，武汉市的武汉市城市环境空气质量达标规划（2013-2027 年） 。 除此之外，本章还规定对燃煤、燃油等产品质量标准环保要求。本条是对现行大气污染防治法27 条的修改。许多城市中雾霾等极端天气的出现，究其原因主要是机动车过多、机动车质量和油品质量存在问题。基于此，新修改的大气污染防治法新增规定“制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接，同步实施” ；石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。 3.进一步完善了大气污染防治的监督管理 （1）

12、新增关于大气污染排放口设置和禁止以逃避监管的方式排放大气污染物的规定。我国共有三部法律在海洋环境保护和水污染防治领域对排污口的设置提出了明确要求，即海洋环境保护法 水污染防治法和水法 。 大气污染防治法作为环境保护的重要组成部分，同样需规范排污口的设置。 （2）排放总量控制范围扩大，由“两控区”扩展到全国，且规定对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。酸雨控制区和二氧化硫控制区，仅占全国国土面积的 11.4%，不能适应全国总量减排的要求。通过扩大总量控制的范围，不仅能有效控制排入某一区域重点污染物的数量，满足区域环境质量要求，还能改善目前许多省份虽达标排放但仍不能实现环境

13、质量改善的窘境。通过对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批及约谈其主要负责人，能有效预防和解决地方人民政府不作为、滥作为和违法行政行为。 （3）新增国家逐步推行重点大气污染物排污权交易的规定。此规定主要是根据中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见 、 大气污染防治行动计划 、 国务院办公厅关于进一步推进排污权有权使用和交易试点工作的指导意见等相关文件，实践中，自 2007 年以来，国务院有关部门就已经组织天津、内蒙、河北等省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，取得了一定的进展。 （4）新增不得侵占、损毁或者擅自移动、改变监测设施和自动检测设备的规定。实践中，有的为了开发建设，侵占

14、大气环境监测设施用地，使大气环境监测工作无法正常开展；有的为逃避监管，将烟囱管道烟气测量仪器挪到不排烟气的采样孔。为杜绝此种情况的发生，有必要在此次修订中加入相应条款，防止类似情形的再次发生，加强设备监管，保证大气环境监测实施、设备的正常运行、监测数据的真实准确。 4.将原来的第三章“防治燃煤产生的大气污染”和第四章“防治废气、尘和恶臭污染”合为一章并进行了扩充，细化为五个领域的防治工作。 （1）在燃煤和其他能源污染防治方面 第一，新增禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，管理散煤，优化煤炭使用方式，鼓励对煤层气、煤矸石进行利用，不得使用不符合环境保护标准或要求的锅炉且对已建成的不能达标排

15、放的燃煤供热锅炉限期拆除等规定。煤炭在我国一次能源生产和消费中仍然占据主导地位，我国在短期内很难改变以煤为主的能源消费结构，但传统的煤炭开发和利用技术对大气环境产生了严重的不利影响，要想从根本上解决燃煤所带来的大气污染，必须结合我国实际，大力发展和推广煤炭的清洁利用，规范煤炭的使用。 第二，新增燃油生产要求，禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的石油焦的规定。我国大气污染正从煤烟型向煤烟与机动车尾气复合型过度，其中城市主要污染源主要是机动车尾气排放。增加对油品质量及其进出口进行规范的规定是从源头、根本上减少燃用劣质油造成的大气污染。 第三，在工业污染防治方面，新增工业涂装企业大气污染防治的规定。

16、工业涂装指使用含有挥发性有机物的涂料等对待处理的材料或者产品表面进行喷涂处理，以达到防腐、防腐蚀、装饰美观的目的。进行喷涂时，会在喷涂、晒干和烘干工序中产生含有苯、甲苯、二甲苯等有毒有害有挥发性有机废气。7对工业涂装企业生产活动进行规范，方便行政监管执法，维护人体健康。 （2）在机动车船等污染防治方面 第一，机动车污染方面，增加从源头减少机动车排放污染，机动车生产、进口企业信息公开义务，禁止性义务，机动车排放检验机构监管相关规定、非道路移动机械大气污染物排放监督检查等规定。据统计，我国 2013 年全国机动车保有量达到 2.32 亿辆，尾气排放已经成为我国空气污染的重要来源，是造成灰霾、光化学

17、污染的重要原因。据测算，未来五年，我国还会新增机动车 1 亿辆以上，新增车用汽柴油消耗 1 亿至 1.5 亿吨，由此给大气环境带来巨大压力，因此，本次修改对机动车排放污染采取更严格的规定，发展公共交通、绿色出行，减少机动车使用量，从机动车生产到使用进行全方位的规范，最大限度的减少机动车污染。 第二，在船舶污染方面，增加关于船舶大气污染物排放控制区的规定。截至 2013 年底，我国拥有水上运输船舶 17.26 万艘，净载重量 2.44 亿吨。全球十大港口，我国占据八席，吞吐量约占全球四分之一。而据测算，2013 年全国船舶二氧化硫排放量约占全国排放总量的8.4%，氮氧化物排放量占 11.3%。为

18、使船舶运输更加的环保，减少港口城市的污染，对船舶大气污染物排放控制区进行规范是非常必要的， 第三，增加了民用航空器大气污染防治规定。随着我国航空运输业的发展，民用航空器数量快速增加，与此同时，其所带来的起降耗费燃油量巨大，例如一架空客 A380 起降一次耗费燃油量接近 2 吨，排放出大量的污染物。此次修改即提出鼓励性要求，也规定了强制性要求，有利于民用航空器领域在设计、生产等过程中重视环保，从而减少污染物的排放。 （3）设专节规定扬尘污染防治 我国城市颗粒物污染严重，近几年部分城市大气颗粒物源解析研究结果表明，扬尘是城市颗粒物污染严重的主要原因之一，其不仅危害人体健康，还破坏生态平衡，制约经济

19、发展。此次修改加入扬尘污染防治，一方面使公众对扬尘带来的污染提高认识，另一方面也会有效的遏制扬尘污染造成的损害。 （4）在农业污染和其他污染防治方面 第一，在农业污染防治方面，规定加强农业污染控制，畜禽养殖厂、养殖小区防止排放恶臭气体，减少肥料、农业大气污染，秸秆等综合利用和政府扶持的规定。我国是农业大国，农村地域广阔、人口众多，农业、农村大气环境保护事关广大农民的切身利益，事关国家的可持续发展。此次修改加大农村大气污染防治力度，尤其对秸秆焚烧问题开出“疏堵结合、以疏为主”药方，防止区域性空气污染，农村污染问题。 第二，增加关于有毒有害大气污染物管理，持久性有机污染物控制的规定。大气污染物种类

20、很多， 其中持久性有机污染物是一类对人体危害巨大的污染物，可致畸、致癌、致突变性。该污染物具有毒性、难以降解、可在生物体内蓄积并可长期在生态系统中累积的特点，可通过大气传输并沉积在远离其排放地点的地区。新增上述规定有利于推进环境与健康工作，切实防止重大公害事件的发生。 5.将“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”单设为五、六章 近年来，区域性大气环境问题愈加严重，雾霾等重污染天气频发，严重影响了社会经济的可持续发展，威胁人民群众的身体健康，仅从单个行政区域的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式已经难以有效解决当前日益严重的大气污染问题，亟待探索建立区域大气污染防治协调体系。除此之外，自 2013 年以来，我国中东部地区大范围、大面积、长时间的雾霾天气，严重损害了人民群众的身体健康，影响社会的安定和谐。本次修改设单独章节对当前严重的区域性污染及污染天气进行规定，加强对其监管，加强各区域的协同合作，从而解决当前频发的极端天气。 6.法律责任的修改 现行大气污染防治法处罚力度不够，导致治污属地管理难成合力、环境违法成本低、企业宁罚不改，为加强大气污染防治法的威慑力，使其能真正实施起来，此次修改加大了行政处罚力度，规定了大