1、论公共政策制定中的公民参与【摘要】公民参与已成为世界政治民主发展的热点，公共政策制定则是国家治理社会的重要环节，公民参与公共政策制定已是大势所趋。公共政策是对社会价值所作的权威性分配，它直接关系到公众的切身利益，必然会引起公民参与。公民参与有助于公共政策的民主化合法化和理性化。为了避免现代化进程中的参与危机，有必要对公民参与进行研究。 【关键词】公共政策 公民参与 解决策略 公民的政治参与对于确保公共政策的公共利益价值取向，保证决策的科学化民主化法制化，维护社会的稳定，培养公民的主体意识和政治认同感，使公共服务效能最大化，提高公共服务的品质等都具有重要的意义。随着现代社会事务日益多样化和复杂化
2、，良好的公共政策单靠政府作为唯一的权力中心，已无法适应治理的重任，还有赖于政府与社会共同治。公民参与可以集中民众智慧确保政策的正当性，有利于增强组织的凝聚力，为公共政策调整提供重要依据。 一、公共政策制定中公民参与的含义 公民参与理论产生于上世纪 60 年代，现已成为公众普遍接受的理论。在既有的研究文献上，公民参与的概念界定形形色色，不尽相同。本文对公民参与涵义的界定仅仅从政治意义上的较小范围内的公民参与，即公共政策制定过程中的公民参与来说的。因此，公共政策制定过程中的公民参与，就是指在法律上保障公民以及公共组织享有自由参加社会政治活动权力的同时，促使公民及公共组织能够通过一定的参与渠道充分参
3、与对居民自身生活产生各种影响的政策和决策的制订并监督其执行情况的一切活动的总和。 二、公民参与政策制定的意义 公民有序的政治参与对于确保公共政策的公共利益价值取向保证决策的科学性，培养公民的主体意识和政治认同感提高公共服务的品质等都具有重要的意义。 （一）公民参与公共政策制定有助于使公共政策更具科学性 公民参与从不同角度不同层次提供了关于政策问题的丰富信息；公民巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，有助于形成最优的政策方案。公民参与也提高了公共政策的社会可行性，公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制。公共政策可行性的提高又降低了公共政策执行的成
4、本，公民为追求利益的广泛参与扩大了公共政策惠及的范围，增加了公共政策的产出收益，公共政策的经济效益性也得到了提高。 （二）公民参与有助于公共政策的合法性 合法性是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循。在现代社会中公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受。当且仅当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的政府效能。因此，公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面公民参与决策满足了公民参政议政的心理需求，增强了他们的政治功效感影响感和尊严感。 （三）公民参与有助于确保公共政策的公共利
5、益价值取向 公民参与对公共利益异化的治理，保证公共政策的公共利益价值取向是通过权利分享、权力监督和博弈制衡实现的。公民参与政策制定打破了政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断；公民以合法的途径普遍参与政策制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考虑多方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共政策，从而避免个别利益集团用非法形式对政策制定施加单独影响，扭曲公共政策的公共利益价值取向。 三、公共政策制定中公民参与的问题 （一）公民参与公共政策的作用被忽视 目前，某些政府官员凌驾于公民之上和为民做主的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，无
6、视公民的参与。还有一些政府官员往往只重视公民形式上的政治参与，局限于对民意代表官员的选拔和监督上，相反，公共政策制定中的公民参与却没有得到应有的重视。另外，政府决策机构由于片面强调职业化、专业化、精英治国，从而导致政府治理中的公共精神被否定，公民在政策制定中的主体地位被削弱。 （二）法律对于公共政策参与的规定具有任意性 我国法律对公民参与公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。这样是否告知公民参与某项政策的制定是政府机关自由裁量权之内的事情会很容易造成公民参与权的丧失和剥夺。许多国家的法律都明确规定在进行重大政府决策时，要进行公示和听证，听取社会公众的意见，提高政府政策的公民参与度。如果制
7、定政策时没有从程序上保证公民的积极参与，那么在公共政策选择和制定中往往很难秉公而立，从而使政府在事实上并非总是为着公共目的而存。 （三）公民参与公共政策的保障制度不完善 公民民主权利在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度健全的情况下，才有行使权利的可能性。我国现行法律对公民的参与权虽有相关规定，公民参与的基本原则也很明确，但除民意代表制制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低，公民缺乏可以依据的法律规则和程序对公共政策的决策施加影响。在我国，行政决策权力运行倾向于自上而下的单向化，忽视自下而上的民意表达和沟通协商民意表达机制是公民参与的重要渠道，行政决
8、策权力的单向化运行阻碍了民意的自下而上的表达。 （四）公民与政府互信的缺失 政府机构在决策时片面强调专业人员、专家和精英治国，从而导致公共决策与公共事务处理的神秘化和特殊化，使公民与政府之间的距离越来越大。公共行政的精神被淹没在集权统治之下，加大了政府与公民之间的隔阂，使政府与公民处于一种紧张陌生不信任的状态之下。公民对政府缺乏信任使政府对公共政策的执行成本增大或难以执行，政府对公民缺乏信任又会加剧公民对政府的不满，这样的恶性循环将会给公共政策的运行带来不利的后果。 四、公共政策制定中公民参与问题的解决策略 （一）进一步转变观念，树立社会主义民主观念 在我国多年的计划经济体制下，个人要完全服从
9、集体和社会，国家权威具有绝对性。因此，应使公民认识到自己是社会主体，政策制定不单单是政府单方面行为，而是一个两者之间的互动行为和过程，同时政策制定者也要转变观念，充分认识到在新旧交替的社会进程中出现问题是必然现象。决策者应该认识到问题的提出和暴露并不意味着工作没有做好，反而应该认为敢于承认和面对问题体现了一种实事求是的工作态度。因此，双方都应转变观念，一方要大胆主动参与，而另一方要敢于面对问题，强力推进公民参与政策制定。 （二）明确公民参与公共政策制定的法律法规 对公民参与公共政策制定和决策的法律法规要明确。因此，对于那些事关公民生计的重要公共政策一定要采取听证程序和公示程序。在公共决策领域采
10、用听证程序，不仅在决策方案抉择之前公开进行，而且要求有与决策相关的人士还要有与之相关的专家参与。所以，一方面可以有效地调动和增强监督主体的积极性和主动性克服事不关己高高挂起等非公民意识；另一方面在听证过程中相关专家和学者的参与、信息和决策的公开可以有效地克服普通公开行政中信息的不对称和相关知识欠缺，而容易使监督乏力或失效的问题。 （三）加强公民政治参与的制度化建设 政治参与制度的有无与完善与否是问题的一个方面，而制度能否得到有效规范的贯彻执行则是问题的另一个方面。现阶段，我国公民参与的制度建设最重要的是使现有的政治参与制度法制化规范化程序化，避免现有各种合理制度被曲解，得不到执行，流于形式。在
11、此基础上，再进行制度创新和制度建设，尤其是增设弱势群体，如农民下岗失业工人打工族的制度化的利益表达渠道。 （四）增进政府与公民之间的互动与合作，形成“善治”的社会治理理念 善治实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，不是政府与社会的友好合作。它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与。由于善治是一个还政于民的过程，如果没有一个健全和发达的民间组织和公民社会，就不可能真正实现善治。真正卓有成效的公民参与必须是有组织的参与，所以发展公民社会不仅能够体现民主政治的发展、体现国家权力向社会的回归、体现还政于民的过程，而且是实现政府有效治理 参考文献： 1俞可平.公民参与的几个理论问题N.学习时报，2006-12-18（5）. 2陶东明.陈明明.当代中国政治参与M.杭州浙江人民出版社，1998. 3朱德米，唐丽娟.公共政策过程中的公民参与J.中共福建省委党校学报，2004（11）. 4李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析J.扬州大学学报人文社会科学版，2007（1）. 5马赛.公民参与公共政策的困境分析J.广西社会科学，2003（4）：27-28. 6王传宏.李燕凌公共政策分析M.北京：中国国际广播出版社，2002.216. 7张国庆.现代公共政策导论M.北京：北京大学出版社，1997.55-56.
