1、论各级人大及其常委会在选举纠纷中的角色定位摘 要 人大及其常委会作为国家权力机关，对选举纠纷的解决发挥了巨大作用。本文通过对人大当前在选举纠纷所处的地位、影响及对今后选举诉讼发展趋势的分析，提出重新定位人大及其常委会在选举纠纷解决中角色定位的建议，本文认为确定人大及其常委会超然的立法者、尽职的监督者、勤恳的服务者地位，逐渐将选举纠纷处理的大权全部转移给法院，将对我国选举诉讼制度的建立、国家政治生活法制化建设具有巨大的促进作用。 关键词 人民代表大会 选举纠纷 选举诉讼 监督权 基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目（项目编号：2011SJB820004） 。 作者简介：朱小龙，南京师范大学法学
2、院博士研究生，研究方向：社会治理创新与法治政府建设。 中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-143-02 一、人大及其常委会的权力及作用 （一）人大及其常委会的权利简述 全国人民代表大会、地方各级人民代表大会属于国家权力机关，在各级行政区划中具有最高地位。根据宪法规定，全国人大主要有以下职权：宪法、基本法律的制定与修改；选举、决定国家主要领导人、最高院院长、最高检检察长等。全国人大常委会有以下职权：部分立法与修法权及释法权；监督国务院、中央军委、最高法、最高检工作；撤销同宪法、基本法律违背的行政法规、决定、命令以及内政外交的其他重要方面。但是全
3、国人大及其常委会的职权均不涉及具体纠纷、司法事务的决策与处理，与全国人大及其常委会职能一脉相承的是，地方各级人大及其常委会的职权也不包括处理具体的法律纠纷。但是在国家实践层面上，不管是全国人大还是地方各级人大，在本级行政管辖范围之内，人大及其常委会对于具体事件的处理，都具有最高的权威性和终局性。 （二）人大及其常委会在处理选举纠纷作用的发挥 特别是对于选举纠纷问题，在我国现在的政治环境中，人大及其常委会发挥着比之法院更加重要的作用。主要体现在以下方面：1.法院对大部分选举纠纷无管辖权。我国法律体系中选举诉讼制度分别规定在民事诉讼法和刑法中，在我国称为“选举资格诉讼”及“破坏选举罪” 。法院的受
4、案范围局限于因对选举名单存在异议的选举资格确认纠纷和通过暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件等行为方式破坏选举并且情节严重的案件。至于选区的划分（是否合理） 、候选人的确定（是否存在暗箱操作） 、选民投票（选民投票或替代他人投票时的违法问题） 、当选计票（计票失误）等关系到选举结果进而影响到选举权和被选举权实现的诸多问题，都未有规定相应的程序。即使将此纠纷起诉至法院，法院也无权管辖。而人大作为我国权力机关，具有最为广泛的管辖权，在法院无法处理而又存在较大的社会影响时，就由人大或其常设机构指示或直接处理。2.选举纠纷责任的确定分为人大和法院两块体现。不管是依据民事诉讼法还是刑法对选举纠纷的规定，
5、法律责任均不涉及对选举结果的具体处理。 民事诉讼法的选举资格、诉讼的法律结果是对选举资格的确认，该诉讼只在公民正式选举之前具有意义；刑法规定的破坏选举罪的法律责任同其他刑事法律犯罪的法律责任并无不同，包括“三年以下有期徒刑、拘役、剥夺政治权利” ，至于其因犯罪行为获得当选的效力、当选资格，法院无权处理。选举程序违法、当选结果无效以及罢免等针对选举实体性判定，需要人大或其常委会会议决定。3.法院的自由裁判权受人大及其常委会态度影响。针对于选举案件，特别是间接选举中的破坏选举罪的审判，涉及面广，涉及人员位高、权重，对他们法律责任的追究会对国家政治氛围、对地方政府行政体制、对社会舆论造成较大影响。处
6、理此类案件，法院多看人大及政府“脸色” ，而不能“自专” 。 二、人大及其常委会在选举纠纷中的作用分析 （一）利弊分析 我国此种现象的存在一方面是因为历史遗留问题，法制体制建设不健全、法制意识尚未在社会上占据主流、人大作为国家权力机关的权力泛溢以及选举纠纷“政治性”思维导致在处理选举纠纷时人大处于强势的主导地位，而法院处于被“领导”地位；另一方面，考虑到选举在我国国家政治生活中的敏感性，以及人大在处理此类事件天然的正当性和可操作性，也导致我国此种现状的形成。然而人大在选举纠纷中作用的发挥有利有弊。 1.积极性。人大及其常设机构作为处理选举纠纷的主导机构具有天然的优势。首先，人大是我国的权力机关
7、，对本辖区范围内的重大事件具有监督权力，有权对重大政治问题进行干涉。选举作为我国政治制度的重要一环，在权属结构上应该接受人大的调整；其次，选举纠纷的处理不只是法律责任的追究，还有由于选举违法行为导致的选举程序无效、当选结果无效等情况的处理，这种问题具有强烈的政治性特征，由人大及其常委会对这种问题作出决定，比较容易切合国家政治性要求，从功利主义角度而言也具有合理性；再次，选举纠纷对时效性要求较高，像民事诉讼法规定的选举资格案件，必须在从选举名单公布到选举开始之日完成起诉、审理、判决事宜，是以此种规定在实践中适用较少。而且像通过暴力、欺骗、贿赂等手段当选的破坏选举案件，通过法院审理的途径必定耗时匪
8、短，在审理期间当选效力如何确定，即使无效应如何予以撤销，法院都会处于一种比较难以操作的尴尬境地。而人大及其常委则不会存在此种顾虑，其完全可以凭借国家权力机关和选举主管机关的地位，直接决定选举程序无效，重新选举，或宣布当选无效，撤销代表资格。 2.消极性。操作上的可行性只能说明人大在现有的法制和政治环境下对选举纠纷的解决确有益处，但是随着我国法制建设进程的进一步加快，原有的制度将抑制选举纠纷处理的法制化进程。首先，随着法制建设的深入，选举纠纷“政治性”观念正逐渐被“法律性”所取代，人大处理选举纠纷的理论基础将逐渐削弱；其次，人大及其常委会对选举纠纷的处理虽然效率较高，能够及时的体现出“法律后果”
9、 ，但这种效率性是在一定程度上牺牲程序过程获得的。在人民法制观念日益增强的社会中，任何企图缩减程序而追求效率和“实体正义” ，必将饱受诟病；再次，人大的处理模式不像法院审判一样具有透明度。虽然人大的处理一般仅限于对选举程序及结果的判断，不涉及民、刑责任追究，但台面下的决定总会让公众对结果的正义性产生怀疑。另外，随着法制建设的不断完善，选举诉讼制度的建立与完善也势在必行，针对于选举程序违法及结果确认的制度设计，比如临时停止职务令，也将更加完善，但是人大干涉的存在必然会对法院独立审判造成巨大阻碍。 （二）案例阐述 2012 年 12 月 28 日至 2013 年 1 月 3 日，湖南衡阳市召开第十
10、四届人民代表大会第一次会议，在 93 名代表候选人中差额选举产生 76 名湖南省人大代表。经举报，在选举过程中出现了严重的以贿赂手段破坏选举秩序的行为。2013 年 4 月上旬，中共湖南省委成立了由湖南省委主要领导任组长的衡阳破坏选举案调查处理工作领导小组，中共湖南省委纪委成立专案组进行全面调查。调查确定当选的 76 名代表中有 56 名存在送钱拉票行为，有 518 名衡阳人大代表和 68 名工作人员收受钱物。2013年 12 月 28 日，湖南省人大常委会召开全体会议，对通过贿赂手段当选的人大代表，依法确认并公告其当选无效；对未送钱拉票但工作严重失职的人大代表，依法公告其代表资格终止。直到
11、2014 年 3 月 4 日，湖南省检察机关才开始正式立案侦查、采取强制措施，在 2014 年 9 月 25 日湖南省高院对该案进行二审判决，衡阳破坏选举案才算尘埃落定。 从上述案件的时间节点可以清楚看出，人大和法院在解决选举纠纷的角色定位和作用发挥。衡阳破坏选举案的整个进程是由湖南省人大常委会主导、湖南省委纪委协助、法院善后。前期的调查工作是由人大常委领导下的纪委具体执行，而不是司法流程里面的侦查机关调查取证，当然这从一定程度上避免可能存在的调查取证阻碍，毕竟在我国“纪委”对于官员具有强大的威慑力。 “确认当选无效” “公告代表资格终止”的决定是由人大常委会议作出，这些工作都未经过司法程序而
12、是使用“政治”手段操作。直到一年多后的 2014 年，湖南省检察机关正式立案，衡阳破坏选举案才正式进入司法程序。但法院的职能范围也只限于判处“三年有期徒刑” 。也从此可以看出，我国当前的选举纠纷解决制度是以人大及其常委会为主导，法院作用的发挥十分有限。 三、选举纠纷解决机制中，权力机关的再定位 随着法制建设的大力推动，公众对于选举纠纷的解决途径将不仅满足于政治利益，更需要直观的、透明的司法正义。因此，重新定位国家权力机关在选举纠纷解决机制中的地位和作用，对于司法机关地位的明确及相关配套机制的研发、制度具有重大的促进作用。 （一）回归权力机关的规则制定者角色 不管是全国人大及其常委还是地方各级人
13、大及其常委会，宪法赋予其的职权大都是宏观上的，比如制宪权、立法权、违宪审查权、审查通过国家或者地方经济发展计划等，不会涉及具体纠纷的处理。人大及其常委会应当做的是从立法、制度建设上发挥作用：一方面全国人大及其常委会应当发挥其立法权，督促立法委员会及相关部门尽快完善我国选举诉讼立法，建立起涵盖整个选举流程各个阶段的，包括选举权利诉讼、选举效力诉讼和当选效力诉讼的选举纠纷解决机制，而不是仅限于我国现有的选举资格诉讼和破坏选举罪；另一方面通过全国人大及其常委会层次的制度设计，保障各级法院在处理选举纠纷案件时的独立地位，排除地方各级人大及其常委会、各级政府、其他各部门对选举纠纷的直接或间接处理、干涉权
14、利，对于任何选举纠纷由相应级别的法院“大权独揽” 。 （二）发挥人大及其常委会的监督者作用 全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会对本级别管辖范围内的人民政府、司法机关、检察机关的工作具有监督权。对于选举纠纷，各级人大及其常委会的角色应该是依法行使监督权、履行监督职责，保证选举程序的正当进行，保证选举诉讼结果的合法性、正义性。各级人大及其常委会行使监督权应注意以下几点：首先监督权的行使不能滞后。针对于选举纠纷，人大监督权应当始于选举程序开始之时，保证选举过程中不会存在违法操作、贿赂选举等妨害选举秩序的行为，从源头上予以杜绝；其次监督权的行使不能越界。在选举纠纷已然出现时，其管辖权利即归于法
15、院，经由侦查机关侦查、个人或检察机关起诉、司法机关审判，从而决定选举纠纷的最终结果。不能由人大及其委员会作为选举纠纷的主管机关，具体操作选举纠纷的整个侦查、处理，人大只能通过监督整个司法程序是否合法、实体判决是否正义来发挥其作用；再次监督权的行使不能影响裁判结果。由于人大及其常委会的特殊地位，加上选举纠纷部分政治影响性，人大及其常委会很可能站在功利主义角度，衡量通过司法途径解决的政治成本，从而通过权力机关对司法部门的监督权，对裁判结果造成影响。 （三） 人大及其常委会应确立服务者地位 各级人大及其常委会既是相应行政区域的权力机关，是规则制定者，同时其权力也是由人民赋予，是人民权利得到保护的最忠
16、实服务者。针对于选举纠纷，保障“有法可依、有法必依”是其规则制定者及实施监督者定位的体现，保证人民利益不会因政治性利益衡量被牺牲、保证司法审判不会因某些阻碍丧失正义性，则是人大作为公民权利保护服务者的体现。服务者角色是人大作为规则制定者、实施监督者的根基、出发点及落脚点，特别是选举权涉及每一位选民的基本政治权利，一切未从公民的根本利益出发，以所谓“国家利益” 、 “公共利益”为由，牺牲部分公民权利的行为方式，人大及其常委会应当慎重考虑。 四、 结语 逐渐取消人大及其常委会对选举纠纷的处理，保证法院独立进行选举纠纷审判的权利，是我国选举诉讼制度建设的必然要求。但是应注意的是选举诉讼制度的建设不是一蹴而就的，特别是选举程序的效力确定、代表当选的效力确定、无效当选的罢免程序等制度的设计是关乎选举诉讼制度是否名副其实的重要支撑。 参考文献： 1柳一鹏.选举权诉讼救济的完善.现代商贸工业.2014（14）. 2滕亚为、朱钊.完善我国人大选举监督机制的思路以衡阳破坏选举案为例.创新.2014（5）. 3李文涛.论完善公民选举权的救济途径.宁波大学学报.2010（5）.
