1、论我国预算监督中人大与政府的关系摘 要：人民代表大会与人民政府的关系在全国和地方是通用的，即人大及其常务委员会与政府的关系。正确认识、理解、处理二者之间的关系，对于充分发挥“人大”及其常委会与各级人民政府的作用具有重要意义。在预算监督方面，人大与政府良好关系的建立有利于二者建立有效的沟通机制；同时也是人民行使其权利的保障，从而可见人大与政府关系的正确定位对其监督有着权威性的影响作用。而在目前的预算体制下，人大与政府关系仍然没有得到正确认识，导致以下问题的存在并难以解决：很多信息不能及时有效、公开透明地在人大和政府之间流通；人大在行使预算权利时客观上受到了当前预算模式的阻碍；预算监督中面临的许多
2、约束容易导致比较大的预算冲突等种种问题，使人大对于政府的监督工作不能落到实处。从三个维度，即信息维度、对话维度、强制维度来正确建立预算监督中人大与政府的关系。以上述三个维度为出发点，伴随着预算改革工作的逐步深入，人大在预算方面的监督已经取得很大的进步，但是仍存在一定的发展障碍，所以应该加大管理力度，进一步完善预算法，这样不但可以让人大在监督政府预算时拥有实际的权利，还可以使我国的预算监督体系的各个环节做到法制化，让为人民服务的宗旨更近切实可行。 关键词：地方人大；地方政府；预算监督 中图分类号：F810.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0086-05 一、预算
3、监督中人大与政府的角色定位 （一）预算监督的界定 国家采取筹措、配置和利用预算资金的手段，对国民经济生活的各种经济现状实施监督，这种行为称为预算监督。由于预算在财政体系中占主体地位，因此预算监督在财政监督体系中所发挥的作用也至关重要。（二）人大与政府的界定 人大机构构成：政府各个环节职能的履行都受人大的监督，这当中就有四个机构主要负责预算审查等相关方面的监督。 1.人民代表大会主要负责审议和通过本级政府的预算初始方案和申报，适时监督本级预算，更改或取消本级人大常委会在预算和方面不恰当的决策。 2.人大常务委员会，是人大的常设机构，也是国家权力机关。常委会主要负责人民代表大会闭会期间的各种日常工
4、作。如果是在代表大会闭会期间提交的政府预算初始方案和报告，则是首先交由常委会受理，由它进行审查和批准，或是更改和取消本级和下级关于预算方面的决议。3.财政经济委员会，与常委会一样，同是人大的常设机构。财政经济委员会由计划财政金融处、工业和社会保障处、经贸市场处、预算工作办公室四个处级单位构成。它主要负责监督预算在实施过程中出现的问题或纰漏。 4.预算工作委员会，是常委会下属的主要的工作部门。它的主要任务是辅助财政经济委员会在预决算方面的有关工作。 人民代表大会制度是在党的正确带领下创立的国家政权组织形式，财政权是该制度的衍生物。我国的人民代表大会制度重视的是分工合作，绝不是分权抗衡。虽然人大选
5、举产生政府，但人大和政府在履行各自的职责时是相互监督、相互支持的合作关系。我国宪法规定，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，政府是行政机关。人民代表大会具有最高的法律地位，政府由人民代表大会选举产生，受人大监督并且要向人大做政府工作报告。 （三）宪法给予人大和政府在预算监督方面的角色分配 从宪法与地方组织法的相关规定来看，各级人大及其常务委员会和本级人民政府有三层角色定位，分别为决定与执行、产生与负责，监督与被监督。 1.决定与执行的角色定位。彭真曾经指出：“人大及其常务委员会主要负责审议和决断有关国家命运的，根基性的、长远的、重大的问题。最大的是两件事；首先是决定国家的大政方针其次是
6、推选并任命各级国家机构的领导成员。 ”宪法第 85 条规定：“中央人民政府，执行全国人大及其常务委员会的相关决议，履行国家最高行政职责。 ”第 105 条规定：“地方人民政府，执行地方人大及其常务委员会的相关决议，履行地方最高行政职责。二者之间的关系是密不可分、缺一不可的。 ” 2.产生与负责的角色定位。我国宪法第 3 条第 3 款规定：“人民代表大会选举产生国家政府及其下属机构，如行政、审判、检察机关。 ”由此可以看出， “人大”和政府的角色定位还有产生与负责的关系。具体来说，就是各级人民政府的领导成员是由各级人大及其常务委员会推选产生。 3.监督与被监督的角色定位。宪法第 3 条第 3 款
7、规定， “人大”和政府的另一种角色定位是监督与被监督的关系。它们各自在国家机构体系中的法律地位决定了这一层关系。人大掌控着国家权力，政府具有执行人大决议的权力。只有赋予各级“人大”以监督本级人民政府的权力，才能体现“人大”的最高法律地位，才能保证权力机关通过的决议、决定能够在行政工作中得以贯彻执行，才能保证所有的国家机关能够正常发挥职能，国家权力实现高度统一。 当前我国现行的政治体制和人事任命制度在实际执行过程中，经常出现和宪法规定的原则相违背的情况。权力在分配过程中，政府和党委的威慑力往往很强，而最高的权力机关人大，并没有实际的威慑力，更多的只是在法律上的，书面给予的权力。现实中，这样的关系
8、无疑给人大对于政府的监督带来了很大的影响。 二、正确建立人大与政府关系的必要性 （一）正确建立人大与政府的关系是宪法和法律的要求 政府进行宏观调控、管理社会经济事务的一项重要手段就是实行政府预算。宪法和法律赋予国家权力机关实行政府预算这一基本职权，是政府代表人民管理国家和社会事务的重要举措，此外，各级财政预算和决算还需要接受各级人大及其常委会的审查批准，实现人民当家作主。 （二）正确建立人大与政府的关系是建立良好沟通监督机制的前提 虽然目前各级人大都集中精力监督政府预算，但是并没有完全达到预期的效果。人大预算监督仍然是一条“短腿” ，地方人大与政府之间并未建立良好的沟通、监督机制。如果按照西方
9、的政治体制来划分的话，那么中国“议行合一”的人大和政府体制和西方的内阁制十分相像，政府拥有很大的权利，有时候甚至会不受人大的监督和制约。从审批预算方面来看，由于人大会期制度方面的不合理和质量不高的预算草案，对于政府预算支出是否符合标准，人大往往很难做出判断，这样就不能真正发挥出审批、监督预算的作用。 （三）正确建立人大与政府的关系有利于保障人民行使权力 人大与政府之间的协调关系，有利于预算法在立法宗旨中体现如下三点：一是规范政府的收支行为；二是在实现预算过程中，使公民的各项基本权利得到保障；三是使各级人民代表大会的审查和监督职能得到巩固。总之，最重要的就是要在预算法立法宗旨中阐明宪法所规定内容
10、：一切权力属于人民，理清人民、人大和政府三者的关系。 因此，认识我们在以往预算监督工作中对于人大与政府关系存在的问题并做出正确的引导与规范，是让地方预算监督达到真正实效的关键一步。 三、我国现行预算监督中人大与政府关系现状 （一）我国地方人大审查、监督预算的情况 根据预算法等法律的相关要求，并与地方人大运行的实际情况相结合，预算审查监督流程与安排主要包括编制、审查、批准等环节。 1.编制。各个政府部门是预算编制的主体。其预算产生过程是：在确定年度预算的时候，人大常委会要对政府预算编制提出原则性的要求，其中“一上”是指：各部门参照地方人大在审议预算工作时所提出的意见和年度工作目标，依据人员和公用
11、支出定额的标准，编制本部门预算，并及时将预算交给财政部门。 “一下”是指：财政部门通过对各部门上报年度预算建议计划的审核，并与上年度所核定的人员、公用经费，综合包干数和年终的决算执行数相结合，在进行大量的调查分析之后，财政部进行权衡和审定，最终将各部门的预算计划草案下达。 “二上”是指：各部门根据财政部下达的预算计划草案，对本部门的年度预算进行重新编制，然后上报给财政部门，由财政部门进行汇总后，上报政府进行审定，之后再由省人大常委会进行初步审查。 “二下”是指：在人大会后，财政部门批复各部门的预算。 2.初审。初审，即初步审查，是预算审查批准中的一个法定程序和重要环节，在这的具体含义是预算草案
12、接受地方人大常委会的初步审查。人大常委会需要对初审做好准备工作，提前介入，及时掌握当年政府、财政部门所编制的预算草案的相关情况。 审查报告的主要内容如下：一是当年预算安排是否合理，对是否批准本级预算所提出的建议，并对总预算提出审议意见。二是针对预算报告中所提出的保证，当年实现预算的措施是否恰当。三是对预算存在的问题提出建议和改进措施。 3.批准。黑龙江省人民代表大会掌握财政预算的审查批准权，批准时间大概在人民代表大会的最后一天对政府下一年度的财政预算草案进行表决通过。 4.批复。在本级财政部门批复本部门预算之日起的 15 天内，各部门应该对所属各单位预算进行批复。 （二）我国现行预算监督中人大
13、与政府关系存在的主要问题 1.政府和人大之间缺乏必要的信息共享。 （1）预算编制中存在问题。我国预算编制存在许多问题，例如有些部门不能够准确地做出预算，预算存在错报漏报等问题，送达预算的时间也不准确，更有甚者擅自更改预算以此增加自己的利润。除此之外，中央一级的部门预算也存在问题，预算调整频繁，在年底经常追加预算。 （2）政府预算报告制度不完善。我国政府预算对外纰漏的主要方式是政府工作报告，然而我国的政府工作报告形式和内容都过于简单，尚未形成专业化的政府报告制度。我国政府工作报告对外的披露只限于财政预算，而且时间是不同步的，例如我国地方政府的预算在每一个财政年的后 3 个月才向社会公布，决算报告
14、更是在财政年结束后的 6 个月甚至更长才向外界公布。这样就失去了信息的时效性，政府的工作透明度低，会对政府的威信造成直接的影响。2.人大对政府监督程序问题。 （1）在实质上，人大和党委起到相同的作用，在预算送达到人大时，实际上党委已经同意了，因此在常委会上，预算一般不会有什么挫折就直接通过，因为一般的党员代表都不敢和人大和党委提出不同的意见。 （2）当人大代表发现预算中存在问题时，政府会以党委会通过决议为借口驳回人大的意见，可以看出，这一程序的实行，实际上是政府有着较大的权力，人大行驶权力时受到政府的制约。 3.人大对于政府权力限制问题。以我国现在的政治体制，想要发挥人代会对政府预算的作用有些
15、困难，如果在每年召开全国人代会对政府预算提出异议的话，很容易造成政治冲突。具体体现在：第一，政府的预算在经过党委的决定已经定型，如果人大要在此时改变政府的预算。第二，人代会的制度问题，人代会没有修正预算的权力，也就是说，人代会对政府的预算只能有两种意见，一是全盘通过，二是全盘否定。如果人代会全盘否定政府的工作报告就相当于人民否定了党，造成政治危机，显然后者是完全不可的；如果是全盘通过，那么就相当于人代会同意了政府所有的预算，没有达到人代会监督政府的目的。这正是人大权力的弱化，导致即使人大发现政府的预算草案存在部分问题，却不能有针对性地做出指导，令其调整，对政府的预算草案也只能“放之任之” ，在
16、这种制度下，人大对政府的监督大打折扣，也就失去了人大监督政府的初衷，就好像“睁一只眼闭一只眼” 。 （三）现行预算监督中人大与政府关系存在问题的原因 1.人大与政府之间信息不透明的原因：人大尚未建立与政府预算基本信息的共享制度。我国现有的制度是，政府和人大各自为政，缺乏信息共享。人大缺乏深入的研究与分析。人大与政府之间的信息也不融通，人大无法及时准确地知道政府预算资金的运行，导致无法有效地开展人大的监督工作。从政府的角度看，我国科学技术比较落后，缺乏科技型人才，这就导致了政府的预算的执行情况到达政府手中的速度很慢，到达人大手中就更慢了。除此之外，地方人大对地方政府的监督仅限于一年两次的人大常委
17、会听取政府工作报告，人大获得的信息也只是简单的数字统计，对动态的信息严重掌握不足，政府的预算往往都是不透明的，这就更加大了人大对政府进行准确监督的困难。人大常委会听取政府的工作报告，从报告中只能获得一些简单的统计，使人大对政府的监督无从下手，找不到突破口，只能是泛泛而为，久而久之，人大的监督成了走过场的形式，权力监督名存实亡。 2.人大对政府监督程序的原因：缺乏科学、规范的法定程序。当前，由于没有形成科学、规范的法定程序，人大在监督上还有许多重大问题。如，政府预算报批时间不固定，人大对预算的审批也没有固定的时间和程序，政府预算的资金不知道怎么花的，花在哪里了，致使审批的结果没有质量保证。由此看
18、出，科学规范的监督程序有利于监督政府的行为，但是我国缺乏这种程序，人大的监督没有起到是实质性的作用，人大即使发现政府预算中有问题，政府一般也不会重新申报预算的。 3.人大对于政府权力限制的原因：人大不享有预算草案的修正权。政府限制人大监督权力的实行的重要原因是人大本身的问题，人大作为全国最高权力机构，应该有政府预算的修改权，但是人大恰恰没有对政府预算的修改权。没有明确规定人大对政府预算工作的做法。这就导致了在实际工作中，人大只能对预算的全盘通过或者是全盘否定，不能对预算提出修改意见。所以在预算审批中，人大没有尽到其监督的作用，也没有体现其是全国最高权力机关，这是我国法律的漏洞。现在，需要一部明
19、确的法律来完善中国的政府预算和人大监督系统。 四、正确建立人大与政府关系的措施建议 对于人大与政府的关系，我们可以从三个维度来建立，即信息维度、对话维度和强制维度。 （一）信息维度 对于预算监督来讲，相关的信息必须具有全面性、准确性和及时性，并且同时要求其足够详细。对于人大预算来讲，在整个的过程当中，都会出现相应的信息维度，在这当中，包含的内容十分广泛，比如预算的编制与执行以及在事情完成之后，在进行监督时开展的信息收集活动，并且同时还包括相关信息的具体度。在这当中涉及到的信息，一方面是人大接受政府上交的信息，另一方面人大会根据自身的需求，向政府索要相关的信息，同时人大还会对相关内容提出问题并要
20、求其进行解答。1916 年，十分有名的公共预算学者克里夫兰曾经谈到，若一个政府没有相关的预算的话，那么这个政府是不合格的，也不可能负起自身应该担当的政府责任。若想真正地让政府发挥自身的作用，在政府内部必须有人民后者相关的代表对政府的活动进行相应的监督。所以，人大对政府不同部门的信息和支出数额的掌握程度在很大程度上决定着人大进行预算监督的程度。 对于地方的人大来讲，其需要以更加积极的态度，与政府的相关部门进行交流，来更好地了解预算的实践状况。以更好地让人大了解相关预算资金的用处及使用的状况，相关的政府与财政部门应在最大程度上具体地向人大进行汇报，同时这种汇报应该是定期的，因为只有定期才能更好地对相关的状况进行掌握。至于相关的监督方式，原来关注的是形式，今后应将关注点转到实质性监督方面，让人大以自身的需求为依据，主动向政府索取信息。在相关的监督内容方面，首先是要对相关的
