1、农村耕地抛荒的治理与制度完善摘要：我国耕地抛荒呈蔓延之势，直接危及国家粮食安全。造成耕地抛荒的原因一是种植成本居高不下，农民种田难养家；二是农业劳动强度大，受人鄙视；三是农业生产条件差；四是乱征滥占造成抛荒；五是城镇化建设造成耕地抛荒。治理耕地抛荒既要有一时一事之策，更要在完善制度上下功夫：一是建立规范的耕地流转市场，培育新的农业经营主体；二是完善农业耕地补贴制度，实行多种粮多补贴，不种粮不补贴；三是建立承包耕地督察制度；四是加大基本农田水利设施建设，夯实农业基础；五是培育新型农民，推广新技术。 关键词：耕地抛荒；治理；制度 耕地是人类赖以生存和发展的生命线。我国农村实行家庭联产承包制度以来，
2、耕地利用和保护得到加强，农业生产获得了飞跃式发展，农村发生了翻天覆地的变化。但是在工业化和城镇化加速发展的过程中，鄙视农业生产之风潜滋暗长，农民前赴后继进城务工，由此出现了耕地大面积抛荒的现象，已引起社会各界的高度重视。 为此，笔者利用暑假回故乡湖北省阳新县排市镇垅口村的时机，开展农村耕地抛荒情况的调查，实地察看抛荒情况，访问镇村负责人和农户，然后咨询该省农业厅，从中了解到该省红安县耕地抛荒的整治典型经验，获得了治理耕地抛荒的第一手材料。笔者采用实地调查法和文献分析法，对农村耕地抛荒的治理和制度完善进行研究。 一、农村抛荒地的现状和危害 阳新县地处鄂东南，是国家扶贫开发重点县。排市镇垅口村处于
3、丘陵地带，面临湖区，小河穿越，交通不便。现有人口 1800 余人，耕地3500 余亩，农业生产条件较差，全靠人工和畜力耕种。该村青壮年基本上外出务工，留下老年人和留守少年儿童，仅耕种门口田，湖区等条件较差田地荒芜。据村负责人介绍，该村耕地近半抛荒，其原因为耕种不赚钱，大多数村民只求种点口粮，一家人不买粮就行了。 红安县也是山区农业大县和全国扶贫开发工作重点县，全县去年户籍总人口为 64 万多人，全县耕地总面积 50.05 万亩，全县耕地抛荒面积21 万多亩（常年抛荒面积 8 万多亩，季节性抛荒面积 13 万多亩） ，占耕地总面积的 41.58%，荒山荒滩面积 8.75 万亩（其中宜林荒山面积
4、8.73万亩） 。为此，该县举行了耕地抛荒整治专项行动，通过大规模的土地抛荒治理，减少季节性抛荒，根除长年抛荒，去年全县 80%以上的抛荒面积得到复耕，今年全面完成土地抛荒整治任务，促进农业和农村经济又好又快发展。 耕地抛荒之风向全国蔓延。据国土资源部统计，全国每年抛荒的耕地近 3000 万亩，约占全国耕地总面积的 1.48%。 大量耕地抛荒造成的危害显而易见：一是直接危及国家的粮食安全。我国人多地少，人均耕地 1.48 亩，还不到世界平均水平的 1/2，却养活了占全世界 20%的人口。我国耕地承载的压力非常之大，耕地抛荒加速了粮价上涨，提高了城乡居民的生活成本。国外低价粮油乘虚而入，每年我国
5、不得不花掉大量的外汇进口粮食和食用油，仅 2014 年进口谷物 1951万吨，大豆 7140 万吨，食用植物油 650 万吨。二是大量抛荒耕地被改变用途。笔者在排市镇发现一些村民私自将承包地用作建住宅。还有一些企事业单位趁机圈地，占用抛荒地搞建设，大量水田和旱地被改变了性质和用途。三是耕种能手大量流失，生产后继无人。农村青壮年以外出打工为生，有知识、有文化优秀青年纷纷跳出农门，造成农村人才短缺，农业无人接班。 二、耕地抛荒的原因分析 近来，我国工业化和城镇化进程加快，大量农民离乡别土，进城务工，至去年末全国大陆总人口为 136782 万人，其中城镇常住人口为74916 万人，占总人口比重为 5
6、4.77%。许多乡村成为“空心村” ，土地荒芜，农事遇冷。 本人根据调查材料将农村耕地抛荒的原因归纳为以下几方面。 一是种植成本居高不下，农民种田难养家。近来，农资价格和人工工资上涨较快，但是谷物等价格上涨幅度较小，农民种田收益不大。以农户自种自管一亩水稻为例，收成好的年景，满打满算亩产 1200 斤稻谷。收购价 1.5 元/斤，毛收入 1800 元，除开种子 100 元、肥料 160 元、农药 60 元、农膜 100 元、水电费 50 元，每亩水田收入不过 1300 余元（自家劳动投入未扣除） 。农户以种植经营 5 亩水田计算，半年时间收入不过六七千元而已。倘若外出打工，一个劳动力月工资收入
7、 3000 余元，除去房租 300 元、生活费 800 元和交通费 100 元，半年收入有 1 万多元，一家两口打工收入超 2 万多元。农民外出打工远比在家守着几亩强。事实上，农民基本上靠外出打工挣钱回家盖房、娶妻生子，种田根本不能养家，有的农户干脆举家外出打工。 二是农业劳动强度大，耕种受人鄙视。在农村种田体力劳动强度大，一家一户的耕作模式难以进行集约化经营，且受陈旧的观念影响，大多数青壮年鄙视农业生产劳动，不愿意在家劳作，过贫困的日子。如，排市镇垅口村土库组是自然村落，本有 110 多户，现在只有近 50 户人家在世族地居住，大量人口外出务工，脱离了世代耕种为生的职业。当前，农村留守的是“
8、386199”部队，农田无力耕种，大量荒芜。 三是农业生产条件差，造成抛荒。农业是靠“天”的行业，在农业收入较低不受重视的情况下，农田水利设施老化，不能及时修复，未能发挥抗旱防涝的作用。时常受灾的耕地，农民视之为“鸡肋” ，干脆将之抛荒。 四是乱征滥占，造成抛荒。在一些地方违法征地现象比较突出，未经有关部门批准就擅自批地搞项目，结果造成耕地荒芜。如，阳新县浮屠镇华道村 7 年前未经政府有关部门批准私自与开发商签订了土地出让协议 ，占用耕地 32 亩建设中央新城。2012 年工程完工，开发商发现房子卖不出，资金链由此断裂，便弃城而去，致使土地荒芜至今，该村农民有地不能种。 五是城镇化建设造成耕地
9、抛荒。城镇化进程中，许多农民洗脚上岸，进入城镇工作，完成了农民向居民的转化，耕作成为过去时，但是承包地流转未能及时跟上，造成大面积抛荒。湖北省武汉市黄陂区祁家湾街李桥村与市区毗邻，5 年前实施“迁村腾地”工程，全村绝大多数农户搬进了新农村还建小区，村民不再为种地为生，抛荒地达到千亩以上，长期无人问津。 三、耕地抛荒的治理与制度完善 大量耕地荒芜，落后的耕作模式，致使我国粮价虚高，直接危及国家的粮食安全。 “猛药治沉疴” ，治理耕地抛荒既要有一时一事的应对措施，还要完善相关的政策，健全制度，以制度保证耕种事业流芳百世。一时一事的应对措施，可以解决一村一组一户，乃至一块地的抛荒问题，而最根本的要转
10、变政策思路，建立健全相关的土地承包、流转和补贴的制度，推广新技术，培育新型农民，以制度保障农村耕地在国家粮食安全中的作用。 （一）建立规范的耕地流转市场 当前，政府提倡耕地流转，但是离乡弃地的农民并不能通过正规的渠道对承包的耕地进行适时流转，外出时承包的耕地不得不抛荒。为此，县、乡镇都因建立规范的农村耕地流转市场，为有流转需求的农民提供耕地流转的场所，将有力地保护流转双方的合法权益，使大量抛荒地向种田能手集中，实现农业规模化种植，发展现代农业。湖北省红安县整治耕地抛荒措施有力，走在全国前列。事先对土地资源和土地流转状况进行调查摸底。各乡镇发动土地抛荒整治宣传功势，向抛荒农户下达限期复种通知书，
11、督促其作出耕种或同意流转书面承诺。对承包经营基本农田的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，将按照基本农田保护条例 ，由原发包单位终止承包合同，收回发包的基本农田。对因外出打工、缺乏劳力而无法耕种、可能抛荒的土地，要运用土地“托管”模式，引导农民委托农民专业合作社实行委托管理、保姆式服务。村委会还可安排村民种植零星抛荒地。在此基础上，该县各乡镇成立了土地流转服务中心。土地流转价格由县农经局组织相关部门根据土地类型、地力和市场需求进行市场评估，分级分类确定土地流转指导价，供流转双方参考。该县充分发挥专业种养大户、家庭农场、农村专业合作社、农业龙头企业等新的农业生产经营主体在土地抛荒治理中的作用，通过成立
12、红安县农民专业合作联合社，引导土地向新型主体流转，培育一批新的农业经营主体。 （二）完善农业耕地补贴制度 我国实行良种补贴、种粮农民直接补贴的政策和制度。该制度按照耕地面积直接补贴到户，耕地补贴制度让广大农民得到了实惠，调动了种地农民的积极性。但是该制度存在一个明显的缺陷，不管种粮与否，都按户头和耕地面积发放，一些耕地抛荒多年，但是良种补贴、种粮直接补贴照领不误。由此造成没有种粮的农民倒有了“福利” ，对真正种粮的农民补贴不够，补贴制度无形中在种粮农民中产生了惰性心理。因此，应积极改革农业补贴制度，加大对种粮农民的补贴力度，没有种粮的农民、抛荒的耕地不应补贴，新增的补贴应向种粮大户、家庭农场等
13、新型经营主体倾斜，实现多种粮多领补贴，不种粮不得补贴，切实让党和政府的惠农政策落到实处。 （三）建立承包耕地督察制度 土地承包后，农民有了生产经营自主权。不可忽视的是，当地政府和村组织往往对发包的土地不闻不问，甚至对耕地被承包户改为宅基地等改变用途的违法行为，也熟视无睹。对耕地的失察成为耕地管理的“软肋” 。鉴于当前耕地管理的混乱状况，建议政府应尽快建立耕地督察制度，各级政府农业部门乃至村组织应设立耕地督察机构，定期检查耕地承包权的落实情况，加大抛荒耕地的检查力度，对长期抛荒的耕地及时进行登记、清理，帮助抛荒户做好流转工作，甚至收回承包权，重新发包给种地的农户。 （四）加大基本农田水利设施建设
14、，夯实农业基础 水利是农业生产的命脉。治理耕地抛荒，必须抓好农田水利建设，修复毁损的排灌站和渠道，让农业淹不了、旱不死，给广大农民一个放心的种田环境，提高种田的积极性，保证耕地的产出力。 （五）培育新型农民，推广新技术 农业的发展根本动力在人，解决耕地抛荒的决定性因素在于培育新一代农民。大量农村劳动力转移到城镇，为农村集约化经营创造了条件。国家应重视对农民的教育培训，高等院校涉农专业扩大对农村生源的招生，加强对有志从事农业学生的教育，发挥优势做好农民的培训，推广新品种、新技术、新工艺。国家大力推广绿色证书制度，培训有知识、有技术的农民，使大批种田能手扎根农村。与此同时，推行农业机械化，提高农业
15、生产效率，降低劳动强度，提高农业生产的吸引力，促进农业生产向工厂化转变，为发展现代农业奠定基础。 治理耕地抛荒是关系国计民生的重要问题，应充分发挥市场配置资源的作用，完善耕地流动的机制，保证耕有其田，田有所耕，彻底杜绝耕地抛荒的不良现象。 参考文献： 1曾志勇.关于将乐县农村土地抛荒问题的调查与分析J.农民致富之友，2014（02）. 2李文辉，徐邓耀.一个耕地抛荒的解决方案：农民工回乡创业J.西华师范大学学报（哲社版） ，2014（06）. 3李维.我国农村土地抛荒的主要影响因素研究D.湖南科技大学，2011. 4王素云，许志峰.永兴县土地流转农民就业创业状况调查J.当代农村财经，2015（01）. （作者单位：武汉市关山中学）
