1、农村闲置土地的法律问题及解决方案摘 要 随着我国经济的快速发展，大量劳动力不断向城市转移，农村土地闲置的现象愈加普遍。这不仅造成了土地资源的浪费，甚至还引发了一系列的社会矛盾，从而威胁到社会的稳定。通过实地走访调查，了解闲置地的基本状况并分析原因，本文针对性地提出相关解决方案，以期更好的解决土地闲置问题。 关键词 闲置土地 农村 法律问题 作者简介：付祖珍，贵州师范大学法学院，硕士研究生，研究方向：经济法学。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-076-02 一、农村土地闲置的现状和原因分析 （一）闲置土地的现状以贵州省金沙县源村镇为例 源村
2、镇内共辖 8 个行政村（社区） ，即：源村村、农庄村、普惠村、群星村、石板村、石刘村、岩底村、建国村。每村具体情况如下： 如上图所示：在源村镇的 8 个行政区中，几乎每个村的土地闲置面积都占了很大一部分，甚至有两个村落的闲置地面积已超过总耕地面积的一半。据笔者调查所知，一个行政村中的几百户人家，几乎家家都存在着土地闲置的现象，其中有的已迁出所在村民小组，且房屋已拆，还有的将房屋卖给本村农户。总的来说，每户人家荒置的土地面积从几亩到十几亩不等，大多的地方都出现了成片荒芜的状态。 （二）土地闲置的原因 从宏观的角度来讲，有政府、经济层面的原因。随着社会主义新农村建设的快速开展，调整建设规划，农村开
3、发建设投资不合算，项目被搁置下来；在农村规模基础设施建设中，项目土地被占用，没有及时得到补偿用地，或者补偿用地不宜及时开发，从而造成土地闲置。 从微观角度讲，最主要的原因即是大量农村劳动力向城市的转移。这一现象带来了许多社会问题，如空巢老人、留守儿童，当然也包括土地闲置；另外，土地太过于偏远，种植难度大；土壤贫瘠，成本高收益少；灾害严重，种植以后还来不及收割就已经被消灭殆尽，使农户不得不放弃耕种；还有的家庭由于人员少劳动力少，也无力耕种；户口迁出也是原因之一。在这些原因当中，笔者认为最根本的一个原因就是随着我国经济快速提升和第二、第三产业的蓬勃发展，劳动力需求量大大增加，导致农村劳动力大量涌入
4、城市，外流现象普遍。 二、农村闲置土地引发的法律问题 土地闲置的原因是多方面的，正如前面所讲到的，大量的劳动力外出，户口向小城镇小县城的迁移，这只是一个相对短暂的稳定状态，当大量的劳动力返乡，户口迁出的家庭愿意继续承包土地，而政府根据相关法律规定收回发包土地时，就会产生一系列冲突。 （一）人地分配不均，流转不予保护 我国物权法规定，土地承包经营权为三十年，但是大多地区相关政策措施并未跟上。就目前所发放的林权证来说，有的官员认识不到其重要性，他们只为确权而确权，只为完成任务。并未亲自调查和调整范围，使得林权证上的范围根本不正确，把别人家的划给自家，而真正属于自家的又未在证上。这对土地承包经营权证
5、的发放也是一大警示，这也反映出土地承包经营权证的发放还存在一定的时间阻碍，并不能一蹴而就。我国法律规定土地可以依法流转，流转形式包括出租、互换、入股、转让等，但是当前农村的相关措施却并未跟上。如土地承包经营权证至今未发放，即使现在发放，已存在一定不足，因为普遍存在土地分配不均的情况。如增人未增地、减人未减地等，当然这是我国“大稳定，小调整”政策的产物。另外，法律规定在承包期内可以继承相关收益，但并未确定土地承包经营权可以继承，对于 80、90 后出生的人是没有划分土地的，这就是说，这一批人要想得到土地，最终还要靠政府出台政策来决定，这在农村来说，是很难让人接受的。基于以上原因荒置土地，农民闲置
6、的土地，由谁来收回？收回后怎么样处理？在法律未规定的情形下，会导致以权谋私的情况，加剧官民矛盾。 （二）土地法的保障性与物权性难平衡，制度基础与基本规则存矛盾 无论是我国农村宅基地使用权法律制度的产生，还是物权法的规定，都选择了保障性这一价值取向。实际上，这种价值取向有其特殊的国情背景，宅基地是解决农民的居住问题，而土地是农民生存与发展的根本，其保障性更应得到重视，应该充分考虑土地对农民的重要性。但是，在肯定保障性的同时，又增加了一个物权性，物权性强调的是流转，在理论上存在矛盾。 根据我国现有的土地法律制度，土地承包经营权的保障性与物权性，无论是制度基础，还是基本规则，都是相互对立的。 农村土
7、地承包法 、物权法规定土地承包经营权可以流转，这是其物权性的一个体现，但是基于土地对农民的重要性，在承包法及其解释中又对流转做出种种限制。另外，在肯定保障性这一价值目标的同时，又做出一系列规定否定这一目标。 农村土地承包法一方面严格按照农村土地社会保障规则实行人人有份、成员平等的分配方案，但另一方面，又规定“在承包期内，发包方不得调整承包地” ，并三令五申“减人不减地” 。既然立法者就连承包人转让土地都担心其失地后的生存问题，那么对庞大的新增无底农民的生存保障为什么又视而不见呢？ （三）土地继承存争议，土地增减存空白 我国土地承包法既然以土地的社会保障为基础建立，就应该以此确立相应的具体法律规
8、则，但是实际上，立法者又确立了一系列与该基础完全相冲突的法律规则。 土地承包法第 31 条规定承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。这里只讲到承包收益，也就是说，并没有规定土地承包经营权可以继承，当承包方的继承人不能继承，而根据“减人不减地”的规则，不是从另一个角度来说承认了土地承包经营权的可继承性吗？物权法第 130 条规定承包期内发包人不得调整承包地， 土地承包法第 27 条规定承包期内，发包方不得调整承包地。但是土地管理法第 37 条的规定，可以收回土地，这不也是一种调整吗？如果成员资格丧失，按照减人不减地的原则，应继续归原农户使用，可见， 土地承包法 、 物权法与土地管理法明显是
9、矛盾的。由此可知，我国的土地法律制度无论是在立法理念、基本原则、或者具体规则方面都存在着矛盾。 三、农村闲置土地问题的解决方案 （一）加快土地公平调整，推动土地良性流转 各级政府应加快其工作步伐，特别是基层政府，应充分重视土地闲置问题，尽快摸清土地闲置的具体情况，以便进行土地调整，改变当前不合理的土地分配状况。笔者认为，当前的农村土地现状，应该是调整在前，确权在后。在赋予农民完整物权前，必须要经历一个保证按人口计算村民土地平等的调整过程，从而在土地集体物权向农民个人物权转变前，每个集体成员平等享有土地，以同样的起点开始进入另一个土地物权制度。因为就现在的土地拥有情况和闲置状况，必须要对土地进行
10、一次调整，保证土地分配的公平性。 土地调整是当前必须要做的一项工作，调整不仅有利于公平的实现，而且还能推动我国土地政策的改革。基于以上数据可以看出，不管人们基于什么样的动机、理由，有一点是不变的，那就是要加快土地调整。土地的调整可以改变我国农村中出现的人多地少、人少地多的矛盾，可以制定更科学的土地管理制度，对“增人不增地、减人不减地”的政策也应该改变。对那些荒地也可以列入机动地的范畴，经这样的调整，对于农村土地承包经营权证的发放更加人性化，对各项政策的顺利施行也有众多好处，还可以促进农村土地流转的规范化。当土地调整工作做好以后，进一步就要进行确权工作。这需要政府建立相关的土地流转登记处，这样能
11、更好的推动土地的良性流转，在相关的政策法规制度内，实现土地价值的提升。 （二）完善土地管理法 ，赋权农民流转地 对于土地管理法第 37 条第 3 款的规定，可以采取三种方式来解决，第一，将该款的“收回”改为征收一定的土地闲置金，土地承包经营权继续由农民享有，征收标准为该村民小组平均亩产经济收入，如果有其他本村以外的个人、单位来承包土地，该农户可以出租该土地，以收取一定租金，但是，土地用途只能是农业种植，不能改变其原有用途；第二，将闲置土地归入“四荒”土地中的荒地，并且在土地承包经营权时限内颁发荒地使用权证，按照荒地的政策法规规定来处理；第三，把这些荒置的土地归入到机动地的范畴，用来解决“人多地
12、少、增人不增地”的矛盾。 土地买卖是我国宪法明确禁止的，私有化也由于其自身的缺陷而遭到大部分人的反对。但是随着经济的发展，农民的收入渠道也并非那样依赖土地，在调查中，收入来源将近一半是务工，说明完全依赖土地生存并不存在。相反，土地对农民来说，占收入很小的一部分，这就说明土地对某些农民来说也不是那么重要，当然这里并不是看轻土地的地位，只是在一些不是粮食主产区的地区，土地作为农民的一项资产，为了使其发挥其价值，增加农民的收益，应该赋予农民更多的权利。所以，在相关法律法规的制度中，让农民拥有更广泛的权利，加强土地的流转，也是一种灵活的规定。 （三）平衡土地保障性和物权性，尝试纳入市场调节机制 对于解
13、决土地保障权和土地物权的矛盾，笔者认为，土地承包经营权本身就是集保障性和物权性于一体的权力，土地保障权看似与土地物权冲突，但实际上只要准确把握社会发展对土地权制度的客观需要，就能找二者的连接点，使土地保障性与物权性形成新型的契合关系。针对农村土地承包经营权规则，一方面，按照现行农村土地承包法和物权法的规定保持农民具有宪法性质的生存保障性质；另一方面，放松流转限制，对于农村土地使用权，则以能最大限度地自由流转为目标。对于闲置土地，就可以创设土地使用权去规制，土地使用权注重其物权性，土地承包经营权注重保障性。随着我国工业化和城镇化步伐的加快，应该把大批的闲置土地纳入到市场机制中，让市场来调节，增加其价值，增加农民收入，缩小城乡差距。 总之，除了政府应该加快土地的重新调整，加快土地确权的工作；立法机关也要通过法律的调整、修改，减少法律法规的冲突，使土地在保障性的基础上合法合理地流转，从而提高土地的利用率，为人们创造更好的生活。 参考文献： 1钱立文.农村闲置土地的原因及对策分析.沿海企业与科技.2009（10）. 2聂建亮.农地调整的社会学研究基于乡村社会秩序视角.华中农业大学.2012. 3王小姜.土地承包经营权流转研究.知识经济.2011（21）. 4申燕君.我国宅基地流转法律制度研究.首都经济贸易大学.2013. 5刘俊.土地承包经营权性质探讨.现代法学.2007（2）.
