1、平潭综合实验区的边防管理研究摘 要 边防管理，作为在边境地区实现社会稳定和促进经济发展的重要保障，既需要实现其担负的职能，又要与平潭综合实验区接轨；既要创新工作方式，又要依法行政。 关键词 平潭 边防 边防管理 作者简介：王隽，中国人民武装警察部队学院副教授，研究方向：边防管理。 中图分类号：E277 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-192-03 一、前言 （一）平潭实验区建立的全球化背景 随着全球通讯的迅猛发展，信息传播网络形成，全球化的经济得以形成，并得到飞速发展。全球化使国家，或者说地区之间的交往增多，各种民间交往活动也越来越多，有生活的、生产的、文化的、运
2、动的等等，渗透到了人们生活的方方面面，这种交往也潜移默化地改变着国家的发展方式和交流方式。边界，或者用边境地区更为恰当，由原来的阻挡、和控制人员和物品流动的模式在全球化的影响下已无法继续，而通过人员和商贸之间的交往与相邻地区建立起更为友好的合作式睦邻关系，已经是在经济全球化进程中摆脱不了的一种趋势。 （二）平潭综合实验区建立的自然条件 平潭是海上小岛，叫平潭岛屿更为合适，位于福建福州东部，与福州隔海相望，资源匮乏，主要以农业为主，土壤土质较差，只适合红薯和花生生长，当地只有近海捕渔业可以成为生计，当地也几乎没有工业，发展缓慢，平潭岛居民大多外出打工，在平潭所属的 100 多座岛屿中，有人居住的
3、岛屿为数不多，在 310 平方公里主体陆地上，有 15 个乡镇，总人口大约 37 万。所以，人口少，经济状况差，交通不便，使平潭一度落后。但是，平潭仅行驶 68 海里应当可以到时台湾本岛新竹港。平潭可以通往 128 公里外的福州的交通工具却只有轮渡，对于台湾，总人口中有 80%以上的祖籍在福建，在台湾有 147 个福建同乡会和 126 个宗亲会，在福建定居的台湾省籍同胞有 1.5 万人，去台人员家属 80 多万人。台湾的民间习俗、信仰、戏曲、艺术等大都是从福建传承过去的，方言就是福建的闽南话，福建与台湾的海上交往也从未间断过。平潭的自然状况，与台湾的交往，再加上地理因素的影响，三个因素的结合意
4、味着平潭实验区建立的可能性。两岸人员交往越来越多。如因通商、通航、通邮及婚姻等进行的流动也越来越多，在这样大流动的过程中就形成了在当今社会国际政治经济格局中的一种独特地位。 （三）平潭综合实验区建立的实践过程 2009 年 7 月，国务院下发关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见 ，决定设立平潭综合实验区。2010 年，在平潭综合实验区总体发展规划中，将平潭综合实验区定位为“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园。2011 年，国家“十二五”规划中明确提出加快平潭开放开发。11 月 30 日，平潭直达台中的“海峡号”高速客滚轮
5、首航成功。12 月 15 日，经国务院批准，国家发展改革委发布了平潭综合实验区总体发展规划 ，这一背景下，与平潭综合试验区相关的理论及实践问题成为了学界关注的热点。2014 年 12 月 28 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过批准了平潭列入新一轮自由贸易试验区建设试点，范围包括 43 平方公里，涵盖 3 个功能区：港口经贸区、高新技术产业区及旅游商贸区。 二、 边防管理的职能定位及面临的挑战 （一）边防管理的职能定位 国家在沿边沿海地区和口岸设立公安边防部队，通过行政管理、群众工作、社区警务，维护边境地区的治安秩序和边境管理秩序。公安边防部队实行中国人民武装警察现役体制，
6、业务上受公安部领导，公安边防部队在福建省设立福建省公安边防总队，在平潭设立平潭公安边防支队（平潭边防局） ，在沿海乡镇设立边防派出所，在开放口岸设立边防检查站（平潭海港站） 。边防管理主要担负的职责有：一是全国沿海沿边地区的边防管理（包括粤港澳边界的管理） ；二是沿海边境地区船舶、港口、海域治安秩序及渔船民管理；三是对出入国（边）境的我国和外国公民、交通运输工具的边防检查和监护；四是涉外边防警务合作；五是防范、打击沿边沿海地区各种违法犯罪（包括跨境犯罪） 。公安边防部队既要行使国家事权，又要行使地方事权；既要保证国家海域主权的完整和不受侵犯，又要维护平潭地区的地方治安秩序；既要实现预防犯罪、服
7、务群众的职能，又要完成打击违法犯罪、维护国家尊严的使命。所以，公安边防部队的边防管理就是要实现社会稳定，从而推动经济的发展。 （二）边防管理面临的挑战 1.平潭综合实验区的独创要求边防管理要创新。近年来，国内各类试验区、先导区、示范区如雨后春笋般涌现，然而，经过仔细研究就会发现，我国在平潭之前设立的试点关， “试验区”是绝大部分改革区域的通用名称，如上海浦东新区和天津滨海新区分别于 2005 年和 2006 年确定为国家综合配套改革试验区，武汉城市圈和长株潭城市群于 2007 年确定为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，2010年山西省成为国家资源型和经济转型综合配套改革试验
8、区， 2012 年温州市被确定为国家金融综合配套改革试验区等，福建平潭名为“实验区”却是独一家，即国内首个“实验区” 。如何理解并阐释“实验”的内涵与外延，并界定“实验”与“试验”的区别，许多学者都对此进行了深入的研究和积极的探索。熊文钊认为：平潭实验区的设立除了能够促进地方经济发展以外，其更重要的意图则在于国家实践相关政策以及创新和修正实践方式的需要，即主要体现为一种“自上而下” 、以国家对台政策的实践和创新为主、地方经济发展为辅的独特进路。因此，在平潭综合实验区，边防管理也将面临“实验”的挑战，也将进行“实验”性做法的改革。福建省发改委负责人在作相关解读时曾言：“先行先试是平潭未来继续发展
9、的方向和灵魂所在。所谓先行 ，就是在没有可借鉴的模式和经验中闯出一条新路；所谓先试 ，就是要把平潭作为开放开发的试验田，在相关法律与政策框架内，大胆探索，创造性突破” 。作为沿海地区的一支执法力量，公安边防部队依据中华人民共和国出境入境管理法及台湾地区人员往来管理办法对出入境人员、交通工具进行检查和监护，依据中华人民共和国治安管理处罚法和中华人民共和国刑法维护沿海地区的地方治安秩序，依据海关法 、 沿海船舶边防治安管理规定和福建省沿海船舶边防治安管理规定管理沿海船舶、港口及渔船民，依据联合国海洋法公约及领海及毗边区法管理海岸线及附近岛屿。那么，边防管理如何实现在法律和政策框架内，创新性突破是边
10、防部门面临的最大难题。 2.人员交往的频繁和企业的多元化是边防管理的难点。相比较台湾地区的经济和医疗发展水平，平潭在平潭综合实验区总体发展规划中做出了吸引其进入平潭工作的优惠政策。允许持台湾地区有效许可证书的台湾地区的建设、医疗等服务机构及执业人员，在不用取得平潭地区的许可文件的条件下，即可在其证书许可范围内在平潭综合实验区开展相应业务。还通过简化两岸人员出入境手续，进一步便利了两岸人员的往来。这项政策将会使大量台湾同胞进入平潭综合实验区，出入境管理及治安防控都会给边防管理带来巨大挑战。从另一角度看，两岸法律、政治及经济制度有很大的区别，能否适应边防管理也是难题所在。此外，平潭综合实验区将吸收
11、更多的台湾企业和开发更多的项目，在这个过程中，不可避免地出现与我国现有法律相悖的地方。比如，2014 年 9 月 3 日，双北地区最大卖淫集团被抓获，逮捕 20 余人。由此可见，近十几年间，两岸的人蛇集团从事色情业就没有停止过，而平潭综合实验区的建立，大大缩短了两岸的距离，预防台湾色情业进入平潭，将是边防管理的一项重要任务。 三、完善平潭综合实验的边防管理的几点建议 （一）提高边防检查服务水平和通关效率 一是树立服务理念。边防管理要实现“执法为民”就是服务人民，要坚持将服务置于全部边检工作的中心地位，边检机关就要围绕以服务为中心的方针开展出入境人员的管理，把人民群众的需求作为第一选择，把群众满
12、意作为第一标准。边检工作归根到底，就是实现合法人员的快速入境和将非法人员拦截在我国之外。提高边检服务水平，创新服务举措，提供优质的服务，使之适应平潭综合实验区经济、社会发展需要、安全稳定的要求和出入境对象的需求；要把以提高服务质量为中心的理念贯穿于出入境边防检查工作的始终，不断提高边防检查人员素质，从而推动边防检查向信息化、速度化、国际化发展。 二是调整边检政策，使之适应国家发展战略，适应平潭综合实验区整体规划，建立配套、协调的工作措施，基本形成较为高效、规范、顺畅的边检服务模式，保证出入境秩序运转良好、稳定。在法律的框架内，通过改革边检模式，提高通关效率，如，服务举措由热情服务旅客向主动跟进
13、口岸开放拓展；由解决现场旅客困难向解决社会现实矛盾拓展；由提供传统服务向科技便捷服务拓展。 （二）维护辖区稳定，助推经济发展 边防管理是实现社会稳定的基石，不能实现经济进步，却是经济进步的保障。首先，在大数据时代，建立网格式的社会信息网络，通过网格式的综合分析系统，可以横向比较，纵向分析，实现对各种跳跃性因素的监控，提高对易发生危害社会治安的点的预测的敏感度，进而做好预防犯罪。其次，调整边防派出所机构职能，强化派出所综合性战斗实体作用，全面履行打击、预防、管理、防控及治安巡逻、道路交通管理、服务群众等工作职能，突出辖区管理能力。再次，完善派出所警情研判、指挥调度、视频应用机制，根据研判警情特点
14、，能够及时调整警力投向、勤务时间和用警方式，提高应对复杂突发情况的处置能力。最后，规范执法，严格依法行政，遵守法律程序，正确熟练地运用法律武器，提高理性、平和、文明、规范的执法执勤能力，全面构筑维护沿边沿海地区安全稳定的战略屏障。 （三）建立联防联动机制 警力不足一直是困扰公安机关的难题，整合资源，凝聚力量，就成了化解难题的良药。建立联防队、治保会及群众巡逻队等形式的群众联防组织，不但能够发挥群众对当地社情边情熟、语言沟通易、信息来源广的优势，违法行为发现率也明显提高。此外，群众联防组织还拓展了辖区的防控纵深，解决了由于警力不足而造成的防不了、查不着、看不见的问题，进一步改善了辖区防控局面。另
15、一方面，要调动每一个老百姓参与到实现社会安全感这一大工程中来，立足于爱民固边，根植于亲民、爱民、利民、为民思想观念，提高“三个凸显”期的群众工作能力，把组织动员、走访联系群众的工作措施常态化，有效地落实民警任村官制度，当好基层的参谋，全心全意为群众服务，建立自然村的社区警务，积极探索警民联防及群众联防的形式，发挥治保会、居委会、船管组织和一长三员等群众联防组织的作用，使人民群众的安全感明显提升，关心群众疾苦，不侵害群众利益，使每个人都愿意为维护辖区稳定贡献一份力量。 （四）建立对台警务合作，实现信息畅通 2009 年 1 月，公安部正式授权福建省公安厅与台湾警方以民间方式新的联络通道，主要用于
16、闽台两地警方交流犯罪信息、核查嫌疑人资料及案件线索、侦查调查、提取证据、缉捕和遣返通缉犯或犯罪嫌疑人、移交证据和赃物等。2009 年 4 月 26 日，海峡两岸关系协会和台湾海峡交流基金会在南京签署海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议 ，为两岸警务交流与合作提供依据。一是建立情报互享机制，实现信息共享；二是两岸加速建立日常化的工作会晤机制，合作常态化；三是积累经验，探索新的合作方式，使双方合作规范化。 四、结语 边防管理的优劣不能决定经济发展的好坏，但从长远一段时期来看，间接影响着经济发展的快慢。在“先试先行”的过程中，边防管理要在法律的框架内实现最优化，从而促进平潭综合实验区的发展。 注释： 张向前、黄种杰.闽台经济合作研究.经济地理.2008（11）.942. 熊文钊、郑毅.试论平潭综合实验区的性质、法律地位及若干立法问题.海峡法学.2012-9-4. 李珂.先行先试 加快体制机制改革创新省发展改革委有关负责人解读平潭规划.福建日报.2012-1-5（2）. 许细燕.中国区际警务执法合作的建构过程与特征初探.政法学刊.2011（8）.110.
