1、1咸阳市小城镇发展过程中的耕地保护问题分析【摘 要】 本文从快速城镇化的角度介绍了咸阳市小城镇发展的趋势，分析了小城镇规模快速扩张对咸阳市耕地保护的挑战，提出了保护耕地的具体办法：编制科学的小城镇发展规划，提高镇区土地利用效率；应用先进技术加强对小城镇建设用地的监测管理；逐步建立耕地保护责任制度和耕地保护的经济激励制度；加大对土地复垦、整理的投资，推行城乡建设用地增减挂钩；完善基本农田保护工作， 严格保护耕地。 【关键词】小城镇；快速城镇化；耕地保护 小城镇是农村之首，城市之尾，是连接城市和农村的桥梁，推进小城镇现代化是实现我国农村地区现代化的必由之路。改革开放以来，随着我国城镇化步伐的加快，
2、小城镇数量猛增，占用了大量的耕地，出现了很多土地问题，对我国的耕地保护工作造成了较大的压力。如何处理好小城镇建设与耕地保护的关系是小城镇发展过程中必须面对的问题。咸阳市位于关中天水经济区核心区，近年来随着“关天”经济区建设的快速推进，咸阳市城镇化水平快速提升。在快速城镇化过程中，小城镇的发展尤为明显，城镇人口和城镇用地增长较多，占用了大量耕地，给耕地保护工作带来了严峻挑战。如何在小城镇快速发展过程中处理好城镇发展与耕地保护的关系，保护有限的耕地资源，已经成为当前不可回避的一个重要问题。 一、咸阳市小城镇发展的现状与趋势 2小城镇是农村地区的经济、文化、行政和商贸中心，是连接城市和农村的桥梁，在
3、城乡一体化发展过程中，小城镇具有承上启下的重要地位和作用。西部大开发政策实施以来，受西安、咸阳等大中城市发展的带动影响，咸阳市小城镇快速发展，经济实力、城镇建设大为改观。2000 年全市有城镇人口 152.36 万，小城镇人口 75.21 万，小城镇人口占全市城镇总人口的 49.36%； 2012 年全市城镇人口 241.97 万，小城镇人口 146.82 万，小城镇人口占全市城镇总人口的 60.67%，从 20002012年全市小城镇居住人口增长了 71.61 万，占全市新增城镇人口的 67.2%，小城镇已经成为吸纳农村转移人口的主要力量。2012 全市有 99 个建制镇，11 个重点镇，全
4、市小城镇建设用地面积为 7146 公顷，人均占地 165m2 以上，远远超过国家规定的城镇人均用地 120 平米的最高标准。除县城和少数小城镇以外，大部分小城镇都存在产业薄弱，基础设施落后，自主发展能力差，土地利用集约度较低等问题，很难带动区域经济发展。 未来在城乡统筹发展的目标下，咸阳市小城镇还有巨大的发展空间，按照咸阳市十二五规划目标，今后五年全市将增加 70 多万城镇人口，大部分新增城镇人口要居住在小城镇，小城镇的经济水平、城镇建设、居住环境、公共设施在持续投资的支持下必然会有大的发展，将成为带动农村地区发展的主要力量。 二、咸阳市耕地保护面临的挑战 随着过去多年的经济社会快速发展，咸阳
5、市城乡建设占用了大量耕地，耕地数量减少过快、人地矛盾越发尖锐。1996 年咸阳市有耕地413390 公顷，到 2005 年，全市耕地面积减少到 385520 公顷，九年间耕3地面积净减少了 27871 公顷，减少幅度达 6.55%，与 19962010 年土地利用总体规划确定的耕地保有量目标相比，减少了 34760 公顷，规划耕地保有目标已经突破。1996 年咸阳市人均耕地为 1.4 亩，在建设占用耕地和人口数量不断增加的双重作用下，到 2005 年全市人均耕地面积降到了 1.16 亩，降低幅度达 10.61%，2005 年咸阳市人均耕地面积比全省少 0.4亩，比全国低 0.25 亩，比世界人
6、均水平低 0.81 亩，人均耕地呈逐年下降趋势。在耕地数量迅速减少的同时，耕地质量也在恶化，全市水土流失面积超过总面积的 75%，土壤中有机质含量比例不断下降，农田水利设施常年失修，农业灌溉保障能力不能满足需要。 未来 10 年，是咸阳市加快建设西部强市和全面小康社会的关键时期，到 2020 年，全市生产总值将达到 3000 亿元，是现在的近 3 倍，城市建设和能源交通等基础设施建设需要大量的土地。根据咸阳市 20052020年土地利用总体规划的预测，从 2010 年到 2020 年全市新增建设占用耕地 10060 公顷，再加上农业内部结构调整等因素，咸阳市的耕地数量还会持续减少，全市耕地保护
7、的压力十分巨大。 三、咸阳市小城镇发展过程中的耕地保护策略 现实中， 城镇建设与耕地保护之间存在一定的矛盾， 城镇的扩展必定会占用城镇周边大量的耕地。为了既能推动城镇化发展，又能保证我们的食物供给安全，就需要我们制定出科学的策略，做到城镇发展与耕地保护的对立统一， 在发展城镇中尽可能保护好耕地资源。 1、编制科学的小城镇发展规划，提高镇区土地利用效率 城镇规划是指导城镇建设的依据，科学的小城镇发展规划对提高城4镇发展质量，避免乱占滥用土地至关重要。编制咸阳市小城镇发展规划时，要按照经济社会发展的规律，确定合理的小城镇人口、土地和产业规模 ，制定切合实际的产业发展目标，避免产业园圈地造成大量耕地
8、荒芜；基础设施建设要以实用、够用为目标，防止搞形象工程，占用大量土地。项目用地遵循市场化原则，坚决杜绝以地生财，以地引资，提高土地上的资本投资密度，减少土地浪费。 2、应用先进技术加强对小城镇建设用地的监测管理 利用通信网络、GIS、RS 和数据库技术，建立市、县、乡三级土地利用管理系统，将各级土地管理部门的建设用地审批、土地利用进展监测等工作统一到一个管理信息平台上，使管理部门能够及时全面了解小城镇的土地利用状况，掌握建设用地指标使用进度，从而能有效防止建设乱占耕地。 3、逐步建立耕地保护责任制度和耕地保护的经济激励制度 耕地保护必须有相应的制度作保障，要逐步建立耕地保护的责任制度和经济激励
9、制度，明确各级政府保护耕地的责任，每年进行责任考核，用经济激励手段对责任人进行奖励或处罚；建立稳定的耕地保护资金投入机制，落实保护工作经费，用经济利益调动各级政府和农民群众的积极性。 4、加大对土地复垦、整理的投资，推行城乡建设用地增减挂钩 咸阳市农村居民点人均用地严重超标，同时，全市还有大量的废弃沟渠坑塘及空宅基地，可复垦、整理的土地数量十分可观。为了恢复废弃土地的生产功能，可以结合新农村建设，以增加耕地面积为目的，对5农村的各种废弃地和中低产田，按照因地制宜、先易后难的原则加大土地整理与复垦的力度。有计划推行农村居民点整理与城乡建设用地增减挂钩，既可以提高农村建设用地利用强度，又可以减少城
10、镇建设占用耕地的数量。 5、完善基本农田保护工作， 严格保护耕地 基本农田是保证一定人口正常生活消费水平所必需数量的耕地， 通过编制基本农田保护规划，将优质高产耕地划入基本农田保护区片，实行特殊保护，可以保护一定数量的口粮田不被其他用途占用。目前完善基本农田保护工作的重点是要做好基本农田保护政策的宣传和基本农田保护区实施效果的监督评价。对没有完成基本农田保护的地方，尽快实施基本农田保护，做到切实保护耕地。 【参考文献】 1 咸阳市人民政府.咸阳市 20052020 年土地利用总体规划. 2 吴伟强.实施土地利用的宏观控制与微观管理J.中国土地科学，2005（5）16-19. 3 何芳，魏清.城市化与城市土地集约利用J.中国土地，2001（3）24-26. 【作者简介】 王建兴（1976-）男，陕西汉中人，讲师，硕士，主要从事土地资源管理教学科研工作.
