1、1党代会代表提案制度的困境及出路【摘要】党代会代表提案制度从党的十六届四中全会提出至今八年还未真正落实，其主要原因，固然有缺乏自上而下的指导和督促，缺乏对党代会代表提案制度特殊性的研究等原因，但更深层次的原因却在于，我们对尊重和保障党员主体地位还缺乏应有的认识，还缺乏党的建设改革创新的紧迫感和责任感。亟需遵循党的十八大关于奋发有为、攻坚克难的精神状态的要求，积极推进这项对于发展党内民主有不容忽视意义的改革创新。 【关键词】党代表提案制；党员主体；困境与出路；改革创新 【中图分类号】D25【文献标志码】A 【文章编号】16740351（2013）01008303 党的十八大在部署“积极发展党内民
2、主，增强党的创造活力”时，强调要完善党的代表大会制度，并据此提出了一系列党的建设改革创新的举措，其中， “实行党代会代表提案制”就是一项重要的要求。其实，早在 2004 年 9 月，党的十六届四中全会在关于加强党的执政能力建设的决定中，就明确提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求。但在过去的八年中，这项对于提高党代会质量、发展党内民主、增强党代表及广大党员主体意识都有重要意义的党内制度，却没有得到应有的重视。时至今日，不仅绝大多数各级党代会都没有对这项重要的制度要求作出回应，不少党的领导机关也没有把这项制度的建立和实施提上日2程。在过去八年经历了两次统一安排、集中进行的全党五级党委换届，
3、自觉实践党代会代表提案制度的还极为少见。为了切实保障党的十八大提出的“实行党代会代表提案制”的重要要求得以落实，探讨党代会代表提案制度数年陷入困境的原因及其启示，是很有必要的。 一、党代会代表提案制度陷入困境的原因 从党的历史来看，党代表如何密切联系自己所代表的党员、如何通过党代会充分表达党员群众及自身诉求、如何切实履行党代表的职责，党内历来缺乏简明、有效的途径，早已成为提高党代会质量的一个重点和难点。党代会代表提案制度，为探索破解这个难点提供了一条有益的路径。不论从国际社会中实行代议制民主的实践来看，还是从我国“两会”代表提案制度的实施来看，代表提案制度都是有着积极价值的好制度。这样一项好制
4、度，为何一直没有实质进展，主要有以下三方面的原因： 第一，党的领导机关一些领导干部仍然囿于对党代会的固有认识、习惯于党代会的传统模式，认为党代会代表提案制度可有可无。党代会本是党员主体充分表达自己的意志、行使党员主体权利的党的最高领导机关，也是集中全党意志和智慧、讨论和决定重大问题的党的最高领导机关，是党内民主的最高组织形式。各级党代会的性质与此大体相同，差别只在于讨论和决定问题的范围、层次等。但是，由于历史和机制的原因，在党代表中领导干部占了绝大多数（一般都在 80%左右，有些高达90%以上） ，这种状况不可避免地使得相当一些党代会事实上成为了党的工作会议。党代会主要的议程也类似工作会议，即
5、由主要领导作工作报3告代表学习讨论报告审议通过报告传达贯彻报告。在这种架构下，党代表提案制度自然就没有存在的价值和位置。一些领导干部多年来作为当然的党代表，久已习惯了这种党内工作会议似的党代会模式，还没有把党代会视为党内民主的最高组织形式，也并没有真正领会中央近年来多次强调的尊重和保障党员主体地位的要求，因此，这些同志对建立党代表提案制度兴趣不大、积极性不高。当然，个别领导干部久已习惯那种团结统一、罕有不同意见的党代会，因而对体现党员主体多种声音的党代表提案制度，就本能地持排斥的态度了。特别值得一提的是，由于党内民主还有待进一步推进，由于一些党员领导干部对党内民主还缺乏应有的认识，因此，一些党
6、的领导机关对反映党员主体意愿（包括党内的不同意见、对党的工作的不同评价和建议、对党的领导干部的批评等）的党代表提案，就难免持消极态度。可以说，党代表提案制度长久没有落实，在相当大的程度上是受到党内这种消极态度的阻碍。第二，缺乏对党代会代表提案制度特殊性的研究。一些同志认为，现在人代会代表有提案、政协委员有提案，再增加党代会代表提案，意义不大。个别市、县党代会试行党代表提案制度，大多数的提案都与人大代表、政协委员的提案相差不大，就更使得一些同志质疑党代会代表提案制度的必要性。实际上，由于党代会的性质、使命以及党代会代表的特定职责，党代会代表的提案与人代会代表及政协委员的提案，是有很大区别的，是不
7、可相互代替的。即使在同一个地区、针对同一个问题，党代表、人大代表及政协委员从各自的特定职责及不同角度，也都会有4不同的见解和诉求。例如，对一项党所倡导的重大改革举措，人民代表也许主要从这项举措的价值评估、从如何有利于实现和维护广大人民群众利益的角度，来组织自己的提案；政协委员也许会从反映各界人士对改革的不同声音、从专家审视的角度、从“旁观者清”的独特视野来思考自己的提案；而党代表，则主要应当从党内决策的科学化民主化，从党的建设如何适应、服务、保障改革实施的角度，包括如何切实通过干部人事制度改革来推进改革进程等方面，来谋划自己的提案。可见，并不是党代表提案制度没有必要，而是由于对党代表提案制度的
8、特殊性研究得很不够，才导致一些同志对这项制度的误解及缺乏应有的积极性。 第三，缺乏自上而下的指导、要求和督促。虽然党中央提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求，但是一项带有全局性制度的具体落实，还需要有具体的部署和检查督促。否则，对于某些领导机关领导干部，就可能出现“多一事不如少一事” 、 “能拖则拖”的状态，甚至出现“难得糊涂” ，消极抵制的情况。当然，如果对实施一项新制度缺乏有力指导，也会在制度实践中发生一些不必要的问题。现在的问题是，对建立党代会代表提案制度，从上至下不仅没有明确的时间表（例如全国党代会何时建立，省、市、县级又必须何时建立等） ，而且缺乏具体的制度解构、制度安排、制度指导，从而使这项制度在不少地方被处于不闻不问的状态。因而，建立党的代表大会代表提案制度，需要党的领导机关和有关部门着力推进从规则制定到试点实施、从时间表到检查督促等一系列工作的具体落实。
