1、 1 城市洪涝灾害 的不可避免性 与 减灾 对策 问答 广州市三防办 、广州市水务局排水管理处、广州市排水管理中心 编 2010 年 3 月 （第 三 稿） 摘要： 本 问答 从暴雨、洪涝 成因及其利害两重性 出发， 讲 述洪涝灾害的不可避免性 。 在此基础上，再 从洪涝灾害的灾难性、根治洪涝灾害的不可能 性 、 不经济 性 、不合理 性 以及 城市洪涝成灾模式和灾害特点 出发 ， 导出 城市防洪涝必须实行 “洪涝风险管理”，与洪 涝 共存的 减灾策略 ， 进而 提出四点 具体 对策。 一 、 暴雨成因及其利害的两重性 1 问： 为什么会有暴雨？ 答： 暴雨是一种自然现象，产生于大气循环 中
2、必不可 少 的降水环节 里 ， 是降水 环节 中 的一种自然的、重要的、非人类可以控制的表现形式 。 水是生命之源 。 维持人类生命的淡水不能直接取用于覆盖地球表面 70%的海水， 而是来自于经过大气循环降落到地面的水。尽管地球水体总量达 13.86 亿km3,但维持人类生命的淡水 ， 只 占 全球水体总量的 2.5 1， 这些淡水产生于周而复始的自然大气循环 :大气循环中的大 汽 水经过冷却以降水的方式 雨、雪、冰雹等形式降落到地面，转化为高山积雪、地表水、土壤水、地下水、海洋水，这些水经过太阳的辐射作用和生命作用蒸发到大气又成为大 汽 水，如此周而复始地 循环 2。因此 有降水就有降雨的机
3、会，就有暴雨甚至特大暴雨的出现。 2 问： 暴雨是如何产生的？ 答：在大气循环中， 暴雨形成的必要条件 与 充分条件 一旦结合，暴雨便产生。 暴雨形成的必要条件是大气强烈的上升运动，低层的水汽 通过诸如 锋面抬升作用引起斜压性上升运动、低层辐合与高层辐散引起的大范围动力性上升运动(台风的形成 )、中尺度系统引起的强烈上升运动和地形引起的上升运动等 上升到空中凝结成云雨，进而发展成为 降 雨 。 暴雨形成的充分条件是充沛的水汽供应集中到较小范围的暴雨区内，需要在外围 (面 积至少比暴雨区大 10 倍 )有大范围的水汽输送和累积。行星尺度天气系统如西风带中长波槽、阻塞高压、副热带高压与热带环流等决
4、定大范围雨区出现的范围和决定暴雨区的水汽来源或水汽通道。它 与天气尺度系统活动 共同作用可将南海、孟加拉湾和西太平洋等海上的水汽不断向暴雨区输送 。 因而当 它决定的 大尺度环流形势促使冷空气不断在某个地 区交绥，并使得引起暴雨的天气尺度系统或中间尺度系统发展，从而使得某地区出现强而持续的垂直运动和水汽输送等条件，就给暴雨甚至持续性暴雨提供了有利条件 3。 如“ 75 8”特大暴雨就是 这样 组合 发生 的：行星尺度的大气环流条件使得 7503 号台风 能深入内陆，并在河南境内停滞。天气尺度系统的活动，造成有利于中尺度系统生成的环流条件并为暴雨从西太平洋海区输送大量水汽 ，这些为“ 75 8”
5、特大暴雨创造了充分条件；此外 中尺度天气系统沿着同样路径向暴雨区汇集，使得在暴雨区出现持久的强对流天气使水汽垂直运动保持， 加上 地形条件抬升水汽 等为暴雨创造了必要的 降水 条件。 上述 充分和必要的暴雨 降水的条件叠加在一起形成了历史上罕见的 “ 75 8”特大暴雨 4。 2 广东 的暴雨形成的充分条件是 大量的热带暖湿 水汽 源源不断地输送到华南地区， 它 发生 在 东亚大气环流季节性调整 冬到夏的过渡 期 中。这时西太平洋副热带高压北移，夏季风开始不断增强，其势力不断北推， 为暴雨降水提供充分的水汽条件， 并 在主 汛期达到盛期 ；在这种条件下 暴雨形成的必要条件是 锋面抬升作用 和南
6、岭地形 为北上的 热带暖湿 水汽造成强烈的上升运动， 而这时 制造锋面抬升的 因素 是 冷空气 以 冷锋南下 的形式 侵袭华南。 同时 南支西风带的环流形势也发生了明显变化 ， 在孟加拉湾地区 的新生低 槽向印缅槽转变 ， 它的加强对华南汛期暴雨水汽输送和上升运动的 也 产生重要 作用 。 暴雨 甚至特大 暴雨 就 是 这样 发生 的 3 4。 如 “ 97 5”（ 1997 年 5 月 8 日） 从化花都清远交界 发生的特大暴雨、 “ 05 6”（ 2005 年 6 月） 珠江流域发生的全流域暴雨 、以及广州市城区 2009 年 3 月 28日暴雨 等 。 3 问： 暴雨也有利的一面吗？ 答
7、： 暴雨也有利的一面。 降水是陆地淡水的唯一来源，而且可以净化环境，可见降水对人类繁衍与发展多么重要。 暴雨 特别是 每年汛期的几场暴雨往往是区域年度淡水资源的主要补充形式。 在降雨 季节 若没有暴雨 ， 地下储蓄不了水，在枯水季节 往往 会 出现 干旱 ，如 广东 的 2004 年 春季干旱 和目前的 广西、云南、贵州 等 出现 的 干 旱 等。 4 问： 暴雨灾害 是怎样产生 的？ 答： 暴雨尤其是特大暴雨 往往 是集中在一 至 几小时内且在较小范围的暴雨区域 内降落，集中降下的暴雨往往造成雨涝，洪水爆发，地面积水排除不及时， 或引发山体滑坡等次生地质灾害 等，冲击 、 淹没 或泡浸财产与
8、生命，造成 暴雨 洪涝灾害 。 灾害性特大暴雨在 现实 生活 中时有发生：如 1975 年 8 月河南境内发生 了 历史罕见的 “ 75 8”特大暴雨，河南林庄 6 小雨量达到 830 mm（多年平均年降雨量 776 mm 5），暴雨中心最大 降水 过程雨量 (8 月 4 8 日 )达 1631 mm，三天 (8月 5 7 日 )最大降水量达 1605 mm4； 1997 年 5 月 8 日 凌晨 2 时 至 22 时共 20个小时 广 东清远市源潭镇水利所测得 降 雨量 939.3 mm 的特大暴雨，达到 500 年一遇 6； 2005 年 6 月珠江流域的东江支流增江上游的龙门县城 18
9、日 08 时至 22日 08 时 4 天降雨量达 1217 mm，达到 400 年一遇 7。 5 问： 为何 感觉 城区遭遇稀遇暴雨多于其它地区？ 答： 气象 习惯按日雨量将降雨分为六个等级， 即小雨、中雨、大雨、暴雨、大暴雨、特大暴雨等 8。 将 暴雨洪涝程度的 量度 指标 分 为轻、中、重涝三种。轻涝日雨量为 50 99mm；中涝日雨量为 100 200mm；重涝日雨量为 200mm 以上 9；气象（ 大江大河 ） 防灾减 灾 习惯按 年内发生的 6 小时、日雨量、三日雨量、七日雨量统计 最大值 作为重现期计算取样样本 ，并 计算降雨 的 重现期 （ 等于或超过 某一 暴雨强度出现一次 的
10、 平均间隔时间 ） ，如百年一遇，千年一遇 等 。 城市排 涝 方面 习惯按若干分钟雨量将降雨分为十个 降雨历时 ， 即 5 分钟、 10分钟、 15 分钟、 20 分钟 、 30 分钟、 45 分钟、 60 分钟、 90 分钟、 120 分钟 等 9个历 时 ，特大城市也采用 180 分钟 这个历时 。 雨量取样采用多个子样法 ，每年每个历时选取 6 8 个最大值，每场暴雨取 9 个 历时的雨量，然后不论年次将每个历时的子样按大小次序排列，再从中选出资料的 3 4 倍最大值作为统计资料 10。同样也计算降雨 的 重现期 （ 等于或超过 某一 暴雨强度出现一次 的 平均间隔时间 ） ，如 2
11、年一遇、 5 年一遇或 10 年一遇。 相对于类似珠江那样跨省 的大 型 流域， 或者 相对于 流溪河这样跨市的中型流3 域 而言 ，城市排水系统流域属于微型流域 。 与气象 降雨成灾 相比 ，城市排水系统流域 出现 成灾 的降雨机会 较 多。气象降雨等级分类的降雨统计采用历时 较长 ，覆盖范围 也较 大，长时间大面积遭遇强降雨 而成灾 机会相对较小；而城市排水降雨统计采用短历时，覆盖范围仅限于某排水系统所涵盖的微流域 内 ， 受强对流天气及城区热岛 效应 特色天气 的 影响，城区经常出现东边日出西边雨 、 城里十里不同天的 局部强降雨 ， 因此 遭遇 短历时面积小的 局部 强 降雨的 机遇
12、比较 多 11。 目前我国大多数 城市排水设施仅可以防御 2 5 年一遇标准的暴雨，远比大江大河暴雨洪水防御标准（ 50 100 年一遇）低；加上人口密集，财产高度集中，交通中心，受灾损失大，影响范围广，成灾边界不明确等，次生灾害多等。 如 2009 年3 月 28 日 17 时 30 分至 21 时，我市共有 72 个雨量站录得降雨量超 50 毫米，而中心城区就有 28 个，其中 5 个雨量站录得降雨量超 100 毫米。乌涌站 17 时 30分至 18 时 30 分钟内还录得 67 毫米的短历时暴雨。 局部街道短时间水浸引发城区很多地方交通瘫痪等次生灾害。所以 感觉城区遭遇稀遇暴雨多于其它地
13、区。 二 、 洪涝 灾害 成因及其利害的两重性 6 问： 洪水也有利的一面吗？ 答： 洪水也是自然界中水循环的一种基本现象，也是维持自然界生态系统平衡的环境要素 ，也有利的一面 。 在珠江流域，洪水塑造出珠江三角洲冲积平原，为我们创造了更为有利的生存与发展环境；洪水泛滥可 给沿岸农田带来肥沃的土壤，给农作物生长补充天然的肥力；洪水也 大量回补地下水，使靠地下水涵养的生态系统得以维持；依靠汛期洪水补给而存留的湿地，为保持生物 多样性创造条件；洪水 冲刷 维持自然生态，如 维持 行洪能力，并 激发 自然 水生生物 产卵回游 发育成长 等，这些都是洪水有利的一面 12。 7 问： 怎样衡量 洪涝强度
14、 大小 的 ？ 答： 洪 水 强度一般以一次洪 水 过程的洪峰水位 (洪峰流量 )、洪水总量、洪水历时等指 标来 刻画 ，统称为洪水三要素，洪水三要素的值越大，则洪水强度越大。习惯用 重现期 （ 等于或超过 洪峰水位 、或 洪峰流量、 或 洪水总量 某一值 出现一次的 平均间隔时间 ） 来划分，把重现期为 5 年一遇及以下的洪水称为小洪水，重现期为 5 10 年一遇的洪水称为中等洪水，重现期为 10 20 年一遇的洪水称为大洪 水，重现期 50 年一遇以上的洪水称为特大洪水。 涝 渍 强度大小 也 用 涝 渍 最高 水位 、或 涝 渍 历时 的 重现期来 表示 。 8 问： 洪涝灾害是 如何
15、产生的？ 答： 当洪水、涝渍威胁到人类安全，影响到社会经济活动并造成损失时，通常就说发生了洪涝灾害。 洪涝灾害是自然界的一种异常现象，一般包括洪灾和涝渍灾 。 洪灾一般是指河流上游的降雨量或降雨强度过大、急骤融冰化雪或水库垮坝等导致的河流突然水位上涨和径流量增大，超过河道正常行水能力，在短时间内排泄不畅，或暴雨引起山洪暴发、河流暴涨漫溢或堤防溃决，形成洪水泛滥造成的灾害。 一般来说， 洪水强度越 大 所能形成的洪水灾害越大，洪水灾害损失越重，稀遇 洪水来势凶猛，具有很大的自然破坏力，俗话称“洪水猛兽”、“水火无情 ” ，可见洪水是人类生存的一个重大威胁。 涝灾一般是指本地降雨过多，或受沥水、上
16、游洪水的侵袭，河道排水能力降低、排水动力不足或受大江大河洪水、海潮顶托，不能及时向外排泄，造成地表积水而形成的灾害，多表现为地面受淹。渍灾主要是指当地地表积水排出后，因4 地下水位过高，造成土壤含水量过多，土壤长时间空气不畅而形成的灾害，多表现为地下水位过高，土壤水长时间处于饱和状态，导致作物根系活动层水分过多，使农作物减 收 或城市基础设施功能受损伤 。实际上涝灾和渍灾在大多数地区是相互共存的，如水网圩区、沼泽地带、平原洼地等既易涝又易渍。山区谷地以渍为主，平原坡地则易涝，因此不易把它们截然分清，一般把易涝易渍形成的灾害统称涝渍灾害。 广州市以涝灾为主。 洪涝灾害不仅危害农田和生态环境，还对
17、城 市的 工商、交通、 通讯、能源、水务 等各项设施和人畜生命财产造成危害。 9 问： 什么是 洪涝 直接 灾害 和次生灾害？ 答： 在灾害链中，最早发生的灾害称原生灾害，即直接灾害，洪涝直接灾害主要是由于洪 涝 直接冲击破坏 、 淹没 、泡浸 所造成的危害。如人口伤亡、土地淹没 、房屋冲毁、交通、电讯、供水、供电、供油 (气 )中断；工矿企业、商业、学校、卫生、行政、事业单位停工 、 停课 、 停业以及农林牧副渔减产减收等等。 次生灾害是指在某一原发性自然灾害或人为灾害直接作用下，连锁反应所引发的间接灾害。如暴雨、台风引起的建筑物倒塌、山体滑坡，风暴潮等间接造成的灾害都属于次生灾害。次生灾害
18、对灾害本身有放大作用，它使灾害不断扩大延续，如一场大洪灾来临，首先是低洼地区被淹，建筑物浸没、倒塌，然后是交通、通讯中断，接着是疾病流行、生态环境的恶化，而灾后生活生产资料的短缺常常造成大量人口的流徙，增加 了社会的动荡不安，甚至严重影响国民经济的发展。 10 问： 洪 涝 灾害 可 以 避免 吗？ 答： 洪涝灾害伴随着暴雨 、洪水 的产生在 人类活动 的 区域里 产生 ，因而洪涝灾害不可避免。 其一是 粮食压力巨大 。 粮食耕地争夺洪水用地，人为造成失去天然的行洪区和滞洪区，洪水期间大量水体 淹没 粮食用地， 粮食耕 种与洪水共享洼地， 洪水灾害 不可避免 ； 其二是 城市建设往往大量挤占滞
19、洪湖泊、河滩地，人为造成失去天然的滞洪区 。 洪水需要通道 和空间 ， 所以 洪水期间大量水体挤占建筑物空间， 市 政设施 与洪涝共存， 人为造成不可避免的洪水灾害； 其三是按当前的技术经济条件 ，工程的防洪涝标准总是有限的，而超标准的洪涝发生不以人们的意志为转移，人类还不能制止它的发生 。 所以，从某种意义上讲，洪涝灾害不可避免。 同时， 也不是防洪工程标准越高越好，高标准工程一旦失事，所造成的灾害往往大大超过没有工程或标准较低的防洪标准 ； 而且高标准的防洪工程投入巨大，日常运行维护费用也相应增加，若在其寿命期内均没有使用过（防御过相应高标准的洪涝），将造成资金的积压与浪费 ； 此外， 高
20、标准的防洪涝工程对流域内的自然生态环境的负面影响也将增大 。 比较合理的防洪涝标准要从投资效益和可能发生的灾害损失两方面综合考虑， 从经济的角度来说，对于两个不同标准的方案，如果在一段时期内，采取低标准方案节省的投资加上用于扩大再生产的增值，大于因降低标准 可能形成的灾害经济损失的增值，就是经济合理的，当然还要权衡社会效益和环境生态效益 15。 以 此来确定防洪涝标准 的工程 也 只能防御 一定标准的洪涝灾害的发生 ， 对于超标准的 洪涝灾害 无济于事，因而洪涝灾害 也不可避免。 其 四 是 城市暴雨径流的排除也考虑使用路面 溢流和 汇流方式，暴雨期间路面受浸在所难免。 考虑 到 城市地面空间
21、非常昂贵，同时也考虑到地下管道建设投资巨大，因此城市雨水排水设计一般设计为双系统， 即副排水系统 地下管道和主排水系统 道路溢流系统。地下管道接纳小雨径流，最多可以接纳 5 年一遇5 的雨水，而较大的暴雨径流则通过道路溢流，并通过适宜的道路排水设计来满足较大的暴雨径流 13。 因此 超过 5 年一遇的暴雨径流是通过路面来溢流的，暴雨期间路面受浸在所难免 ； 城市重要交通枢纽如立交桥，由于空间狭窄，使用率较低的雨水收集设施往往让位于结构布置的需要和日常必须使用 如 通讯供水供电能源等设施布置 的需要 ，因此通常 把 道路作为 立交桥 区域的雨水汇流 设施 ，以方便汇集 雨 水强排 14，暴雨期间
22、路面受浸在所难免 。 同时 此类强排泵站抽 排能力一般设计为 10 年一遇，超过 10 年一遇的暴雨，暴雨 后 立交桥底层 路面 一段时间内 受浸 也 在所难免； 其 五 是 城市开发受 地面空间 的限制 。 为减轻致灾因子， 提高城市生命线系统等基础设施的抗洪涝能力，需 以较小的洪涝灾害损失和不方便来换取城市正常运转的生命线系统的防洪涝安全。 随着城市的扩展，城市不透水面积增加，遭遇相同的降雨，地表径流增大，发生 洪 涝的因素也增加 ，城市洪涝致灾因子加强 ；同时 ，城市的地下设施，如交通、仓库、商场、管线等大量增加，其抗洪能力较差；维持城市正常运转的生命线系统，如水、电、气、油、交通、通讯
23、等 网络发 达，一旦发生故障将产生较大面积的辐射影响 15。 为减轻致灾因子 ，提高城市生命线系统等基础设施的抗洪涝能力， 必须 广泛利用公共场所，如广场、操场、绿地、公园、花坛、楼宇间空地，甚至住宅院落、地下室、地下隧道等一切可利用的空间 ， 在遭遇较大暴雨期间调蓄暴雨洪水，雨后排干 ， 2 3 天后恢复正常使用，以削弱洪涝成灾效能，且 以 较小的损失和不方便来换取城市正常运转的生命线系统的防洪涝安全，所以 城市 的洪涝灾害也 不可避免 。 11 问： 洪 涝 灾害 可以根治吗？ 答：由于洪水给人类社会造成巨大的伤害，长期以来，人们总是希望找到一条根治洪 水的办法，从古代大禹治水的“疏导”到
24、今天的“蓄、滞、泄”等工程和 非工程措施，但洪涝威胁依然存在。 其一是 洪涝灾害的孕育、发生、发展和消亡的演化过程受天体背景 (如太阳活动、月球活动等 )、气候、气象、海洋、水系、地理地貌、土壤植被和人类活动等众多要素的作用、牵引和制约 12。 这些因素不确定性多， 人类 难以 控制，只 能 适应 。 既然洪涝灾害不可避免，所以根治洪涝灾害 就 不可能。 其二是 根治洪涝 既 不经济， 也 不合理 。 根治洪涝灾害方法一是 不断扩大防洪涝保护范围，不断提高防洪涝工程标准，使洪涝不再成灾，但正如上分析所知，这一 做法经济上技术上均不可行，也不合理；方法 二 是将洪涝高风险区中人口资产搬迁出去，还
25、洪涝以空间，这样即使该地区发生洪涝，也没有损失 ，即不产生灾害 。但在人多地少，粮食、土地与水资源需求压力极大，经济底子相对薄弱且不平衡，生态与环境相对脆弱的国情下，尤其在城市里， 此法 既 不经济， 也 不合理 16。 12 问： 历史上 我国 发生了那些较 严重 的灾难性洪涝灾害？ 答： 根据中国史料记载，从公元前 206 年至公元 1949 年的 2155 年间，我国共发生洪水灾害 1092 次，平均每两年就发生一次 12。 解放后仍有灾难性洪水发生，其中比较有代 表性的洪水灾害如下。 1975 年 8 月上、中旬，河南驻马店、许昌、南阳等地普降特大暴雨，致使汝河、沙颖河、唐白河三大水系
26、各干支流河水猛涨，导致漫溢决堤，板桥、石漫滩水库大坝溃决，造成震惊中外的 “ 75 8” 河南特大暴雨洪水灾害，受灾人口达 1029 万人，约有 450 万人被洪水围困， 10 万人当即被洪水卷走，淹没毁坏庄稼达 1788 万亩，这是新中国成立以后仅次于 1976 年唐山大地震的第二 大 死亡灾6 难 17； 1915 年 6 月下旬至 7 月上旬珠江流域的西北 江 同 时 发 生 200 年一遇 流域性特大洪水，仅两广受灾人口 达 600 万，两江洪水抵达珠江三角洲又 遇 天文大潮顶托，珠江三角洲遭遇了有史可考的最大水灾，所有堤垸几乎溃决，广州失去外围的防洪保护屏障， 城区 被淹 7 昼夜，
27、长堤水深 1.5 米，西关一带水深 3 米，死伤10 余 万人 18； 1994 年 6 月，西北江发生五十年一遇流域性大洪水，两广受灾农作物 125万公顷，受灾人口 1319 万人，被洪水围困 257 万人，我市番禺沙湾水道洪水 漫过堤顶造成大岗、沙湾 等两镇 受浸 19。 1997 年 5 月 8 日 广东中部“ 97 5 8”特大暴雨引发 山洪暴发，江河水位暴涨， 暴雨区 内 山体大面积滑坡 ， 大批房屋、道路、桥 梁、通信线路、电力线路、水利设施被冲毁，交通通信供电一度中断，大片农田被泥沙覆盖。据不完全统计，暴雨使 29 个镇 122 条村 36 万人受灾，被泥沙覆盖的农田达 2 万公
28、顷，直接经济损失达 10 亿元。 其中清远市源潭镇，从化市鳌头镇、龙潭镇、棋杆镇，花都区梯面镇等 5 个城镇被洪水围困，暴雨山洪给当地带来灾难性损害 8； 2005 年 6 月珠江流域洪水 致使 广州市 98 个街镇受灾，受灾人口 3.45 万人，受浸农田 33.98 万亩，总经济损失 4.28 亿元。市区中大水位站潮位创历史新高，高达 2.79 米，接近百年一遇 20， 在这次洪水中广州市 老城区受到外围防洪屏障的 保护，灾情轻微。 13 问： 人类活动能影响 洪涝灾害的 程度吗？ 答： 人类活动 对 洪涝灾害的程度 有较大的 影响。 洪 涝 是河流 、湖泊 的一种天然属性，不可避免，它在时
29、间和空间上的发生都是随机的，但由此产生的洪涝灾害却是伴随着人类社会才存在的，它与人类社会、经济状况及生态环境等多重因素密切相关，它们之间相互影响和相互作用，人类的生活与生产活动会改变甚至破坏自然界的相对平衡，进而影响灾害的程度 4。 14 问： 洪涝 利 害 关系可以相互转化吗？ 答：洪涝的利害关系是可能相互转换的。长期的获利可能要付出短期的 代价；而短期的急功近利又可能危害长远的根本利益。局部地区为确保安全可能以相邻地区 的 损失为代价，即“以邻为壑” ； 而某些方面 的 损失可能在其它方面得到补偿，可谓“鄢知非福” 21。 三 、城市洪涝灾害特点 15 问： 城市洪涝 是怎样 成灾 的？
30、答： 城市洪涝成灾模式是通过洪水的冲击与 积水的 泡浸，使成灾体的功能及价值受损，其强度与最终的成灾度紧密相连，强度越大，成灾度越高，灾情越重15。 16 问： 城市洪涝成灾有何趋势？ 答： 城市洪涝成灾趋势总体表现为：各类资产的损失增长十分迅速，与资产增长速度基本同步；建筑物等公共 设施等损失增长缓慢，损失比重下降；居民资产和工商企业损失增长较快，损失比重不断上升 15。 17 问： 为何 城市化导致洪涝灾害发生的频率与强度增加，成灾风险提高 ？ 答： 城市的道路及建筑物密度的增加，增大了城市不透水面积及比例，加之地表植被的破坏，致使同等降雨强度下的地表径流增加，汇流时间短，河道洪峰7 流量
31、加大， 据 Espey 等的研究， 与城市化前比较，城市化地区的 洪峰 流量 增 大 3倍，涨峰历时缩短 1/3，暴雨径流量提高 2 4 倍。 18 问： 为何城市化 加剧了洪涝灾害的致灾强度 ？ 答： 人们建设侵占行洪河道、滩地、滞洪湖泊等。 导致城市失去滞洪能力，降低泄洪能力，加剧了洪涝灾害的致灾强度。 如城区河涌 ， 城市建设先占用 其 滩地，使小流域失去 滞洪能力 ，然后将 其 河道渠道化，占用河道部分行洪断面，最后在狭窄 的 渠化 河 道 内建高架桥 墩 、污水管道，严重 降低泄洪能力 ，结果是 加剧了洪涝灾害的致灾强度 。 19 问： 为何城市化导致 洪涝灾害经济损失大幅增加 ？
32、答： 城市经济类型多元化及资产的高密集性，致使城市的综合承灾能力脆弱；同时由于交通、通讯、供电、供水、供气、污水、防洪排涝以及金融信息网络为主体的城市生命线系统因灾中断，城市工业、商业、服务业及对外贸易等因灾 导致间接损失比重不断增加。 20 问： 为何城市化导致 城市灾害的 群发性与链状特点 ？ 答： 城市是特定区域的政治、经济和文化中心 。 一方面集中了大量的物质财富，成为经济发展重要的带动因素，是国家发展的主要基地，是现代文明的聚集地；另一方面，为了给日益增长的城市人口提供良好的居住、生活、工作条件与环境，适应现代城市的社会经济发展，城市建筑物和构筑物的数量也急剧增加，并且不断向空中、地
33、下发展，出现了大量密集的高层建筑和地下商场、铁路、隧道，集中了人们赖以生存和工作的供水、供电、能源、通讯等城市生命线系统 。物质财富的集中， 增加了城市的脆弱性和易损性。 城市本寓于自然，但其现代化的发展进程，改变了自然生态和社会环境 。 作为巨大的人造生态系统，根本改变了自然界原有的物质能量循环方式 。 城市对各生命线系统依赖程度大，各产业之间、部门之间的联系紧密复杂，况且长期超强度开发利用资源，大量排放废气、废水、废渣等污染，导致资源破坏，环境恶化。在这种情况下，城市不仅面临 暴雨、 洪水、台风、 大风、冰冻、大雾、 地震、滑坡、泥石流等自然灾害，还面临日益严重的地面沉降裂缝、海水入侵以及
34、缺水或水资源危机等多种与城市发展密切相关的灾害 等。 同时 ，由于人为或技术的 原因，造成的灾害隐患也相当多，如污染、噪音、瘟疫、病虫害、火灾、交通事故、化学事故、水管破裂、煤气泄漏、输电事故等。 此外 ， 城市化带来了一系列的负面效应，诸如人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、犯罪增加等等。并由此造成了一系列与灾害有关的新问题 ，成为了 灾害巨大的承载体 15。 城市 高度集中 的 基础设施关联度高 、 脆弱性和易损性 大 ， 城市 承载的 灾害种类繁多， 而 可供转移和避灾的空间狭 又 小， 一旦发生 灾害 ，往往会产生灾情的连锁反 应 ，发生一系列次生（ 衍生 ） 灾害 ， 使灾害复杂 化 并
35、且有 可能扩大 。 如 1915年广州 洪涝受淹期间， 西关 十三行 居民 午炊 遗火引发火灾 ，冲天火焰燃烧 20 小时 ， 烧毁 商店住户 2000 多家 18；又 如 2009 年 3 月 28 日暴雨 不仅使中心城区出现 54 处水浸， 而且 引发市区 4 个小时的交通瘫痪 ，影响居民正常出行和生活。 四 、 城市洪涝灾害 防治 对策 21 问： 城市 洪涝 灾害 防治的总体策略是什么 ？ 答： 如上所述， 在现有技术经济条件下，完全控制 城市 洪涝灾害只是一种理想 。在这种情况下，更明智的做法是，把城市洪涝防治的目标从根治转移到把损失降到最低上去 22，把“控制洪 涝 ”转移到“洪
36、涝 风险 管理”上去 。 针对城市8 洪涝灾害特点，城市 “ 洪涝风险管理” 的 模式是将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局的和长远利益的工程措施，辅以风险分担政策，形成与洪水共存的治水方略 12 23。 22 问： 城市 洪涝 灾害 防治的具体 对策 有那些 ？ 答：城市洪涝灾害防治的具体对策有四条 ： 一是 规范人类行为，避免急功近利、人为增大洪水风险 的行为 ， 以 减少洪涝灾害发生的社会动因 ；二是要完善防洪排涝工程建设与管理，提高化解洪涝风险的能力；三是科学编制应急响应预案，完善城市防洪排涝灾害应急联动体制与机制，加强应急管理能力的建设；四是提高 全 民
37、防洪排涝的减灾意识。 23 问： 为何要 编制 和执行 以河涌流域为单位的精细 城市雨水 排 放 规划和洪涝风险图 ？ 答： 城市结构精细，设施关联程度高。且 城市 单位空间 物质财富 高度密集 ，抗洪涝灾害能力脆弱，一旦成灾，单位空间损失值高 ， 且 往往 会 发生一系列次生灾害 ， 产生灾情的连锁反 应 。 为适应城市上述需求，提高 城市各项设施的抗洪涝能力， 必须 在城市 总体规划框架下，结合城乡详细规划、防洪排涝规划、水文地质和水环境的保护利用规划 24， 编制以河涌流域为单位的精细雨水排放规划和洪涝风险图。 精细雨水排放规划和洪涝风险图 是下列工作的基础： 一是 通过规划，摸清洪涝灾
38、害的历 史与现状，廓清小流域洪涝灾害成灾模式，明晰洪涝风险程度 ，指导人们 学会“与洪 涝 共处” ， 理清 防 洪 排 涝的 ，特别是开发建设后和将要开发建设的防 洪 排 涝 工程与非工程措施 。 二是 通过 规划的执行 来规范社会的行为，引导社会和经济活动向着环境安全的地方转移 ，避免急功近利、人为增大洪水风险的行为，以减少洪涝灾害发生的社会动因 。 三是 水法、防洪法、 排水管理办法 实施与执法的 落脚点 。 四是可以 通过媒体公布和商店出售城市洪涝风险图，让居民广 泛了解自己生活的地区可能发生的灾害风险及曾经发生过的灾害情况， 以增强居民的防洪减灾意识 ，自觉地避开高风险的区域，或采取
39、自主的防灾减灾措施。 24 问： 为何要 按规划 加强城区 防洪排涝工程建设 的推进？ 答： 经过几十年不懈的努力，广州市外围的防洪设施目前比较完善。北江中下游的骨干防洪工程飞来峡水利枢纽 己 投入使用，北江大堤 达标 加固 工程 也完成，防洪标准达到 300 年一遇 ； 同时 珠江堤岸等一批城乡防灾减灾骨干工程也相继完工， 为广州市 城区防 御 流域性大洪水提供了重要的保障 。目前正在建设的西江大腾峡 水库和 北江乐昌峡水库若投入 使用 ， 广州外围防洪能力将进一步得到提高。 如上所述，正是这些 外围 防洪工程 屏障 的重要作用， 2005 年 6 月珠江流域洪水广州市老城区灾情轻微。 与市
40、外围的防洪设施相比较，城区的排涝设施 建设 比较 滞后，目前大多排水设施仅防御 1 2 年一遇的城区暴雨 ， 且我们城市建设是先建地面上的设施，再根据需求逐步完善包括排水 在内的 地下设施，因而存在防御标准不高，设施 不 成系统，用地困难等先天不足 的 缺陷 。 可喜的是 广州市排水管理办法 己 实施，全市 雨 水 系统总体 规划正在密锣紧鼓地进行。因此 ， 必须要像广州市外围的防洪设施规划建设那样， 按规划加强城区防洪排涝工程建设的推进： 目标 不变 ，分步实施，坚持不懈，不断完善 ， 城区的排涝能力 才 有根本的 提升 。 25 问： 如何确保 城区排涝雨水管渠体系完好，并 能正常发挥作用
41、 ？ 答：首先 是要 落实管理责任， 加强现有排涝雨水管渠体系的管理；其次是 要9 加强 对建设项目排水管理的执法 力度 。目前城市建设施工正由粗放型向文明型过渡，工地向排水设施排放建筑泥浆的现象仍未杜绝，雨水污水管道混接现象严重，工地排水监管不到位现象仍然存在，必须加强排水执法，逐步养成施工文明排水，全社会共同监督排水的良好风尚。 26 问： 为何 必须科学编制我市防洪排涝灾害应急预案，完善联动机制，加强应急管理能力的建设 ？ 应急管理需要应对的往往是具有突发性、不 确定性或者稀遇性的灾害事件。因此，在 洪涝 应急管理中，需要强调：在没有时间平衡各方利害关系的情况下，须 快 速作出决断，决策
42、方案往往是“两害相权取其轻”；针对事件发生的可能性， 按 严重程度对事件进行等级的划分，并分级制定出相应的应急响应预案； 面对 影 响重大而人们又大多缺乏应对经验的稀遇事件，即使情 况 并不完全明朗，也要 快 速作出判断与决策。对于数十年甚至百年不遇的洪 涝 ，人们往往缺乏防范的意识和应对的经验。世界各国，包括防洪 标 准已经相当高、经济技术实力发达的一些国家，都面临着如何进一步强化 防洪排涝灾害应急联动机制 、增 强应急反应能力，满足全社会日益提高的防洪 涝保 安全需求的难题。 因此 必须 科学编制 我市防洪排涝灾害应急 预案， 完善联动机制，加强应急管理能力的建设。 科学编制应急预案，是实
43、施应急管理的重要基础； 根据 精细 的 雨水排放规划和洪涝风险图 ，合理进行应急响应的等级划分，因地制宜制定各级应急响应的对策措施，并不断修改完善，提高预案的可操作性。 健全 我市防洪排涝灾害应急联动体制与机制 ，是实施应急管理的根本保障。启动应急预案是要 付 出代价的。应急预案启动的级别越高，则意味着牵涉的范 围 、部门越广，在短 时间 内需要紧急调用的人力、物力、财力 就越多。因此，需要健全应急管理体制， 以 立法的形式明确应急预案的启动程序，以及各相关单位在各级洪 涝 应急响应中责任 、 义务与协同运作机制等。 加强应急反应能力建设，是实施应急管理的基本要求。加快 城市防洪排涝 指挥 平
44、台 的 建设，增强洪 涝 监测、预报、预警、调控与决策支持能力， 推动城市灾害应急联动系统的建立，更有效地发挥政府职能，部门快速准确联动，更有效地为市民提供紧急救援； 建立具有快速反应能 力 的专业抢险救援队伍的同时，要强化群防群治的组织体系， 借助居委会组织建立完备的社区灾害防御和救援体制。组建社区灾害志愿者组织，平时进 行防灾减灾知识的宣传 、 普及防灾知识教 育，进行必要的防灾训练，使公众掌握自保互救的本领 ，灾时实施有效的救援行动。尤其值得强 调 的是对供水 、 供电、供气、交通、通信等生命线系统的防灾保护与灾后快速修复的能力建设 ，对幼儿 园 、学校、养老院、医院等发生灾害并且弱者集
45、中的地方进行快速救援的能力建设，以及对有毒有害物质进行快速转移或处理的能力建设等 12 25。 27 问： 为何要通过教育来提高全 民 防洪排涝 的 减灾 意识 ？ 实践证明，无论是居民的安全意识，还是领导的安全责任意识，都需要系统的防灾减灾教育来培养。因此，要通过 各种形式，向广大市民广泛普及防御 洪涝灾害的常识，适时组织市民进行应对突发事件的演习和训练，不断提高市民的防灾意识和应对灾害的技巧。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们 防洪排涝的减灾意识， 树立“预防文化”观念， 以 提高全民防洪排涝的减灾意识 。 28 问： 为何要降低居 民 根治 洪涝 灾害 的 期望值？
46、 降低居民对根治洪 涝灾害 的期望值。灾害损失给人们的心理造成的创伤与人10 对灾害损失的心理准备有极大的关系，越是缺乏必要的心理准备，或对安全的期望值越高，受灾后的痛苦就越大。因此心理承受能力是十分重要的，必须 让居民意识到 ： 洪涝灾害是不可避免的 ，在 现代文明的聚集地的城市里生活与工作， 也在 灾害承载体的城市里生活与工作， 在享受生活与工作便利的同时，必须 承受洪涝带来的不变与灾害 。 参考文献： 1 王汉 祯 著 节水型社会建设概论 M.北京 中国水利水电出版社 2007: P1-10. 2 詹道江 叶守泽 工程水文学 M. 北京 中国水利水电出版社 第三版 2007. 3 阮均石
47、 编著 气象灾害十讲 M.北京 气象出版社 2000:P8-20;P139-146. 4 丁一汇 张建云 等编著 暴雨洪涝 气象出版社 2009. 5 河南省水文水资源概况 http:/. 6 潘灶新 王质军 广东省中部“ 97 5”特大暴雨洪水分析 J. 水文 ,2002,4. 7 广东省水文局 珠江流域“ 05 6”洪水初步分析报告广东省防汛防旱防风总指挥部办公室 广东省“ 05 6”洪水资料汇编 2006. 8 萧燕生 编著 水事大观 M.北京 中国水利水电出版社 2007: P58-60. 9 刘引鸽 著 气象气候灾害与对策 M.北京 中国环境科学出版社 2005;P100. 10 李
48、树平 刘遂庆 编 著 城市排水管渠系统 M.北京 中国建筑工业 出版社 2009. 11 丁德平 张丽妹 主著 天与人城市生活气象服务热点话题 M.北京 气象出版社2003;P44 12 魏一鸣 等著 洪水灾害风险管理理论 M.北京 科学出版社 2002;P1-6. 13 英 赛度马克斯毛维克 法 约瑟 阿伯塔特加大古波特 陈吉宁 编著 城市水管理中的新思 维是僵局还是希望 M.北京 化学工业出版社 2006;P166-168. 14 蒋白懿 李亚峰 等著 给排水管道设计计算与安装 M.北京 化学工业出版社 2005. 15 王绍玉 冯百侠 著 城市灾害应急与管理 M.重庆 重庆出版社 2005;P1-26. 16 徐乾清 主 著 中国防洪减灾对策 研究 M.北京 中国水利水电出版社 2002. 17 周成虎 著 洪水灾害信息系统研究 M.北京 中国科学技术出版社 1993;P1-32. 18 赵春明 等主编 20世纪中国水旱灾 害警示录 M.郑州 黄河水利出版社 2002;P1-6. 19
