1、1城市水务市场化融资问题探析一、引言 我国“十二五”期间提出，要规划和建设能源节约，环境友好型社会。2010 年 11 月，国务院发布全国水资源综合规划 ，将我国水资源的保护和发展提高到战略性的高度。在国家加强对我国水资源开发重视和关注的基础上，为解决城市水务融资及建设效率问题，国务院于 2011年 5 月 7 日发布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见 ，鼓励民间资本加入到国家基础上设施建设中来，城市水务建设的融资渠道有机会得到拓宽。由于水务建设属于公用事业，一直以来我国公用事业的投融资模式处于长期僵化的状态，即财政出钱，地方主管部门组织建设，地方水厂组织运营。在这一模式下，水务建设的资
2、金来源较为单一，融资规模有限，且资金运用效率较为低下。因此，解决好我国城市水务在市场化进程中的融资问题，并对其他基础设施建设提供可借鉴的思路，这对我国国民经济稳定、快速、可持续发展战略得以顺利实施具有重大的现实意义。 二、城市水务事业融资决策要素理论分析 由于城市水务产品和服务属于准公共物品范畴，因此，其融资特点与一般公共事业融资存在区别。首先，城市水务建设的实际发起人和投资人不同，其发起人一般为政府或其授权的水务企业，而实际投资方则另有其人。这也就决定了第二大特点，实际投资者和发起人的目标不同，2当水务建设为私人投资时，投资方的目标为经济利益，而政府的目标是实现社会效益，但由于政府在建设过程
3、中只有监督权而无控制权，因此，双方之间的目标分歧可能导致融资的失败。 凯恩斯主义认为消费是经济的核心，包括水务产业在内的公共工程只起到刺激作用。不过目前的经济学者认为，一个经济体系的有效运作离不开对公用事业的科学管理。由于实务界和理论界对公用事业的观点的转变，促使政府加大与私营部门合作力度，促进了经济的增长。 通过引入民间资本和私人资本可以达到公用事业降低成本并提高效率的目的。尽管政府对公用事业直接管理机制是较好机制之一，但是将行政领域的条块管理搬到了水务企业，行政框框的束缚将会使得企业的无法正常运行。政府通过引入多元投资主体能够改变政府直控式的管理模式，提高水务企业的活力。另一方面充分利用民
4、间资金和私人投资，引入多元投资主体，可以缓解政府财政压力。公用基础设施供应有限，而城市水务产业的需求却是很大，由于国家公共部门财政收入有限，仅靠财政预算支持城市水务非常困难，因此迫切需要拓宽投融资渠道，吸引多方资金。城市水务融资模式主要受三方面影响： 第一，地方政府的财政能力。城市水务作为公用事业，政府资金会参与其中，因此，政府在城市水务中一直发挥投融资主体的作用。而政府的参与程度则取决于政府的财政能力以及城市水务建设在财政支出中的比例。但是由于城市水利对资金投资要求较高，因此，部分经济发不发达地区的政府难以单纯依靠财政满足城市水务的投资要求。 第二，金融市场的发达程度。国家的金融市场发达程度
5、与企业的融3资模式密切相关，城市水务的融资模式也会受到当地金融市场发展程度的影响。由于我国信用体系不够完善，信用评级机构较少且部分公信力受到质疑，因此，第三方担保以及资产抵押仍然是当前城市水务建设融资的主要形式。可见，我国金融市场的发展水平使得我国城市水务建设融资受到制约。 第三，投资者风险收益偏好。由于城市水务与居民生活密切相关，因此其市场稳定性要求较高。但由于城市水务建设的资产专用性程度较强，而水价受到政府管制较多，因此，城市水务投资的收益率较低。由于投资者对城市水务投资的风险和收益各不相同，除了财政投入外，适合于城市水务行业的资金来源最好是政策性融资、成本低的市政债券、周期长的国债，以及
6、政府援助项目和国际金融组织的低息贷款。 三、城市水务市场化融资现状 随着城市化的推进，城市水务的需求也逐步增长，目前，我国水务行业基本采用的融资方式为：以政府为主导的融资，而以项目为主体的BOT、TOT、ABS 融资，以企业为主体通过股权和债权融资模式则使用较少。但由于我国城市水务建设正由政府融资向政府主导下的多渠道融资转变，因此，在转变过程中我国城市水务建设的融资存在一系列问题有待解决：第一，部分经济落后地区政府在城市水务建设中的投资作用缺失严重。由于城市水务密切关系民生，且其投资额巨大，投资期较长，投资回报率较低，因此，各国水务建设仍以政府融资为主导。但在我国经济不发达地区，政府财政能力有
7、限，其在城市水务建设中的投资不足逐渐4成为制约城市水务发展的重要问题。财力有限的政府在城市水业的公益性和收益性之间做出了收益性的选择。而由于导向不明确，全国大部分地方政府在引入多渠道融资后，也迅速地退出了城市水务投资主导者的角色，减少或不再向地方水务企业提供建设资金和给予财政补助。而水务企业采用除自筹以外的贷款、合资、合作等融资方式筹集建设资金，资本的逐利性都必然造成产品成本的增加，最终引致水价的不断攀升。因此，政府在水务投资领域作用的缺失是推动各地水价上涨的原因之一。第二，在城市水务建设融资模式转移的过程中，产权多元化水土不服。我国进行城市水务融资市场化的目的在于解决项目资金缺口，同时，也需
8、要解决当前水务项目的投资效率问题。而一些地方政府为了填补资金缺口，忽视水务产品的公共品属性，盲目关注其商品特性，在城市水务建设中盲目引入多元化产权投资，而不注重考查投资方的资质，就将其推向市场，导致水务产品的效率和质量都受到较大影响。而这类产权的多元化只能是以牺牲城市市民的长远利益而换取政府的短期利益，最终影响城市水利发展。 第三，城市用水定价机制不健全阻碍企业改善融资结构。城市水价一直以来都受到政府的管制和干预，各地政府福利水价意识较强，并缺乏系统的水价调整机制，使我国供水价格长期处于偏低水平运行。国内大多数供水企业是在使用“市场经济”下的原材料去生产“计划经济”下的自来水产品，低水价是导致
9、企业亏损的主要原因之一。低水价同样制约了企业使用内源性融资解决企业资金问题的能力，也阻碍了企业优5化融资结构，使用上市融资、发行债券、贷款、引用战略合作伙伴等外部融资渠道的能力。部分城市引水项目投产后，水价与成本严重倒挂，如果不及时启动水价机制，将使供水公司陷入恶性循环状况。目前，我国采用上述方式进行融资的企业比比皆是，但是都很难解决庞大的资金缺口问题，如何应对这一问题成为制约我国水务企业又好又快的发展的瓶颈问题。 四、城市水务市场化融资问题应对措施 水务企业资金需求与供给的巨大缺口是城市水务市场化进程中的必然现象，由于水务行业的公共品，垄断性，规模经济性，资产专用性强，资产沉淀性强特殊性质，
10、加上我国政策体制的不完善，资本市场的进入壁垒较高，水务企业在“十二五”期间融资问题亟待解决。根据当前我国城市水务融资中存在的问题，笔者认为可以从以下方面着手进行： 首先，健全我国城市水务融资相关法律与法规，实现所有权与经营权的两权分离。由于我国当前的法律更加侧重于引入市场机制，而忽视了对我国多元化市场主体的监管，因此，在面临公用事业与市场化的整合时，分阶段整合就更显必要。建立市场化条件下的城市水务融资体系需要科学有效的监管机制。在引入市场机制的情况下，水务行业的准入与退出，以及水产品及服务的质量都应当按照相关标准和经济发展情况进行全方位的有效监管。也就是说，通过合理报酬将经营责任市场化后，政府
11、应通过健全法律法规对水务企业进行有效监督。 其次，借鉴发达国家的经验，加大政策性融资力度。由于我国当前水务融资中回收成本政策，融资资金使用效率以及财政透明度等问题都有待进一步提升。因此，应当考虑制定改善水务企业的而服务水平，以6使其未来能够更好的获得市场融资。 再次，拓展城市水务建设的债务市场融资渠道。由于城市水务投资具有投资额达，资本沉淀性强，回收期长的特点，因此，水务建设的融资相应要求具有融资期限长，资金供应稳定，资金成本低的特点。而市政债券由于其融资成本地以及免税等特征相较于其他类型的债务融资具有更强的吸引力。且其期限较长，因此，更加符合水务建设的资金特征。同时，在城市水务建设的融资中引
12、入债务融资，有利于保护水务设施的产权，为引入服务竞争解决城市水务的效率问题提供条件。 最后，加快建立城市水价的改革机制。由于在推进我国城市水务投资主体多元化的过程中，政府垄断公共资源定价的局面被逐渐打破，因此，在引入竞争机制的过程中，定价问题必须得到有效解决。现行水价是建立在便民基础上的福利水价，但是只有将污水处理费用同时纳入现行水价才能真正反映水务的真实成本，从而真正实现城市水务建设的融资渠道市场化改革。 参考文献： 1吴联生、岳衡：税率调整和资本结构变动基于我国取消“先征后返”所得税优惠政策的研究 ， 管理世界2006 年第 11 期。 2王勇民：目前我国水务行业存在的问题及改革方向初探 ， 西安财经学院学报2007 年第 7 期。 3张燎：对中国基础设施和公用事业中公私协作机制的现状观察和思考 ， 城市公用事业2010 年第 1 期。 （编辑 唐伟杰）
