1、浅析城市低保对象界定中的问题以及原因分析摘 要 城市最低生活保障制度是保障城市居民最低生活水平的国家福利制度。但是，城市最低生活保障制度在实施的过程中出现了一些问题。因此，建立完善的信息管理体制、引导城市居民诚信申保、提高行政人员的素质对于进一步提高城市最低生活保障制度的作用有重要意义。关键词 城市低保 对象界定 国家福利制度 作者简介：程俊英，南开大学行政管理硕士，研究方向：公益创投。中图分类号：D913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-171-02 根据国务院在国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 （国发199729 号）中规定，城市居民最低生活
2、保障制度是指政府给予持有非农业户口，且家庭中人均收入低于当地最低生活保障标准城市居民的一种保障其基本物质生活的福利制度。我国的城市低保制度自上海拉开序幕，发展至今 20 多年的历史。根据民政部的最新数据统计，截止 2014 年 11 月全国县以上参保人数达到 18932670 人，政府共计支出5808352.1 万元 。城市低保制度的建立对于化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会资源再分配，促进社会公平，推动全民共享改革成果起到了很大作用。但是，城市居民最低生活保障制度在实施过程中出现一些问题不容小觑。 目前关于低保问题的研究成果丰硕。但是目前的研究内容没有从深层次、系统的剖析低保工作人员在界定
3、低保对象存在问题的原因，没有从心理学、低保制度等角度分析城市居民骗保的原因，没有从制度上分析低保对象识别中的漏洞没本文将以“开着宝马领低保”这一社会现象分析从低保工作者、低保申请人以及低保运行制度上分析低保对象识别困难的原因并分析其对策。 一、浅析城市低保对象界定中的问题 城市低保制度实施中显示出的问题涉及很多层面，其中低保对象的界定是一个重要方面，也是解决的一大难点。信息登记不全，可能导致每年浪费几亿元社会保障金额。低保中出现的骗保、漏保、关系保、人情保、搭配保等层出不穷的问题引起了纳税人的强烈不满，损坏了政府的公信力，违背了资源合理再分配的初衷，违背了低保的公平性与合理性原则。因此，低保对
4、象的界定是个亟待解决的问题。下面分析几种低保界定中的问题： （一）低保运行制度上的不完善造成低保对象界定存在问题 1999 年 9 月国务院正式颁发的城市居民最低生活保障条例中明确指出户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定城市低保对象的三个基本条件 。比如申报者是否有轿车、房产、股票、存款、遗产赠与等。 1.居民家庭收入、家庭财产等信息核查困难。按照相关程序规定，获得最低生活保障补助，是有严格的审批步骤和流程的，民政部门要将申请者自己声明的财产状况与掌握着车辆、房产、金融、保险、工商、税务、公积金等有关部门和单位进行信息比对，看其个人申报的情况是否准确和完整，然后再结合入户调查、邻里访问、信函索证
5、、民主评议等方面的措施来判定申请者准确的家庭收入情况，综合评价其是否能够享受低保，确定其在低保中领取的补助标准 。但是，在实际的操作中，由于信息由不同的部门掌握，造成信息核查困难重重。比如：交管所、交通大队掌握着家家户户的汽车数据；房产局掌握着房产的数据；银行掌握着存款数额等等。这些部门都有为用户保密的责任与义务，数据公开不易。低保工作人员如果要核对每一个申请低保家庭的财产信息就需要与这些部门衔接，但是衔接中存在有些部门不予配合的问题，加大了低保工作者的工作量。同时，当前中国依旧没有建立起完善的数据信息库，信息网络化依旧滞后。制度上的漏洞为一些瞒报、骗保的不良份子提供了可乘之机，这部分将在后文
6、中提到。 2.低保制度实施过程中的退出机制不完善。根据民政部官网的数据显示，我国近几年的享受低保的人数有 1800 多万人，甚至达到 2000 万人。在低保制度运行过程中，虽然将困难的群体纳入到需要保障的序列，但是缺乏对申保人的跟踪、反馈机制，有些人一旦被纳入低保对象，终生享有低保福利，这些情况屡见不鲜。低保制度在实施中缺乏定期的资格再审定制度，造成了享受低保的群体只增不减，不仅造成了社会的不公平，造成了财政的压力，而且由于资源的有限性，导致不该享有低保的人继续享受这一福利，忽视了低保的退出机制的建设。 3.低保实施过程中的监督、惩罚力度不够。低保实施中的监督与惩罚包括两个方面。一方面是对申请
7、人瞒保、骗保行为的惩罚。部分申保人本着“不拿白不拿”的心理，开具假的证明骗保。另一方面是对低保工作人员利用职务之便以低保名额为条件收受贿赂，同时，本着“肥水不流外人田”的心态为不需要低保的亲朋好友申请名额。目前的法律对骗保行为提出了新的解释，全国人大常委会法工委副主任郎胜解释，从性质上讲，骗取社会保险金，与刑法规定的诈骗公司财务的行为是相同的，对于构成犯罪的，按刑法第 266 条规定，追究诈骗罪 。但是法律制未对工作人员的不法行为没有提出惩罚措施。 综上所述，制度上的信息系统不完善，退出机制不健全，惩罚力度不到位等漏洞为低保对象界定造成了很大的困难与阻力。 （二）申保人的瞒报、骗保行为造成对象
8、界定困难 贫困的瞄准和识别向来都是贫困救助所要面临的首要问题。当前的低保工作者主要依据申保人提供的收入证明、工作人员入户调查和向邻居索证的方式展开。信息核对的困难性使得很多居民围绕这些证明做起文章，设法使自己进入低保的行列。 开具假证明：一些居民为了获得低保名额，往往开具假证明，谎报财产数额与收入证明。其单位本着“为本单位人做好事”的原则往往帮助其开具很低的收入证明；社区干部也愿意为自己的住户多申请低保；此外，一些隐性收入由于其不稳定性难以核实等，种种原因导致不该领低保的居民领到了低保，而资源没有真正发挥其作用。 拆分户籍：部分居民为了获得低保名额，将家庭中的低收入人群分门立户，这样其总收入就
9、降低，从而符合获得低保的资格。由于户籍拆分的困难性，这些居民就与派出所工作人员“搞好关系” ，进行行贿。不乏为低保离婚的案例，最后弄假成真的也时有发生。 （三）低保工作人员的工作作风造成低保对象界定困难 低保对象界定困难除了制度上的漏洞以及低保对象的骗保、瞒报等原因外，还有低保工作人员为了人情，为了腐败而造成的对象界定困难。工作人员工作作风导致的低保对象界定不明：人情保， “熟人社会”是一个差序格局式的人际关系网络，费孝通将其形象的比喻为个人就像一颗投入水中的石子，你与他人的关系就像由近及远的波纹 。另一种情况是，工作人员与群众拥有的信息不对称，公示的程序不够完善。由此，低保人员常常借助职务之
10、便，将低保这一含金量高的“香饽饽”的名额给予那些行贿的群体，那些真正需要低保的贫困者没有享受到国家的福利。 二、分析造成低保对象界定困难的原因 （一）浅析骗保的原因 1.基于亚当?斯密的“经济人”假说。1776 年，亚当?斯密出版了一部经典巨著国富论 ，他第一次把个人谋求自身利益的动机和行为系统地、清晰地纳入经济学的分析框架中， 以“经济人”假定作为其思想的立足点。斯密在国富论中指出：凡生活在社会中的人，无一不心怀“自利的打算” ，即“利己心” 。因此，斯密所谓的“经济人” ，就是体现利己主义本性、追求自己安乐和利益的人。根据斯密的“经济人”假说，申保人大多受利己主义心态的驱动申请低保。虽然与
11、发达国家相比，我国低保的保障水平还比较低，但是以上的政策组合使得低保的含金量大增，低保成了许多人争取的“香饽饽” 。因此，正如古语所云“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往” 。 2.基于诚信体制的破坏。马克思关于社会形态有一经典论述：“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。所以人类始终只提出自己能够解决的任务” 。当前的中国社会，传统的价值观正在消解，但是全新的、适应社会主义市场经济发展的价值观依然没有建立起来。低保对象在申保过程中的骗保，瞒报行为正是我国诚信体制破坏的见证
12、。诚信体制的破坏不仅反映了部分群体的道德素质低下，也证实了我国的经济发展水平总体依旧不高。 3.基于心理学的角度分析。社会福利制度本身具有“选择性”特征，这种选择性的特征必然与受益者的选择机制密切配合 。低保对象在申请低保，开具假证明、拆分户籍的过程中持一种侥幸心理，即低保对象数量庞大，数据核对困难，工作人员工作量大，被查出骗保的可能性相对较小。这种侥幸心理为低保对象提供了骗保的心理安慰。同时，目前对查出来的骗保行为只是勒令其退出低保对象的名列，并没有具体的惩罚措施，相比较低保名额的诱惑，大多数人愿意尝试骗保被查的风险。 综上所述，由于人本身逐利的本能，道德沦丧，心存侥幸等方面的原因造成骗保、
13、瞒报的行为层出不穷，给低保工作人员的工作造成了巨大压力，同时，引发了低保对象界定的重重困难。 （二）浅析工作人员把关不严的原因 1.中国是个人情社会。当代中国正在努力建设法治社会，但是法治社会没有完全建立起来，人情社会的某些潜规则仍然存在于社会中，甚至法治让步于人情。这种观念的转型是一个历史的过程，人情规则还没有被根本瓦解，很多法治意识淡薄的人仍然愿意遵循人情规则来行为，在他们心底仍然相信：“法不外乎人情” ，只是不敢公开宣称人情大于法。低保工作人员正是在这种观念的支撑下把低保的名额给了那些不需要低保的亲朋好友。 2.行政人员腐败。由于部分地区对低保的政策综合，使得部分居民争相成为低保对象。低
14、保成为了工作人员手中的资源，部分居民为了获得低保争相行贿，导致工作人员的腐败。当然，腐败问题也与行政人员的素质有密不可分的关系，素质的低下是行政人员腐败的内在原因。 综上所述，工作人员的素质与中国的人情社会也是造成低保对象界定困难的重要原因。 注释： 中华人民共和国民政部官网. 陈玲玲、刘敏.我国城市低保制度的回顾、问题及政策选择.中南林业科技大学学报.2013（3）. 法制日报.2014 年 4 月 23 日.第 007 版. 魏程琳.权力与关系网络中的农村低保.青年研究.2014（3）. 参考文献： 1王磊.城市低保基层实践问题刍议.宁夏社会科学.2008（9）. 2韩克庆、刘喜堂.城市低保制度的研究现状、问题与对策.社会科学.2008（11）. 3马克思恩格斯文集：第 2 卷.北京：人民出版社.2009. 4王爱华.低保骗保的博弈分析.经济论坛.2014（9）.
