1、浅析韩国行政中心复合型都市规划摘 要：近年来，随着经济的快速增长，韩国区域经济发展不均衡现象日显突出。为缓解首都圈的人口拥挤和区域经济的均衡发展，韩国国会经过多次的协商最终决定，在距首尔 115 公里、釜山 225 公里、大田 30 公里的忠清南道燕岐郡与公州市交界处建设行政中心复合型都市。世宗市位于韩国国土的几何中心，具有天然的地理优势。因此，就影响世宗市规划与目前建设过程的因素，即政治?社会因素、居民和谐、公务员通勤，以及行政机构搬迁后可能会出现的行政效率低下问题进行了分析。 关键词：行政中心复合型都市;城市建设;韩国首都圈 中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291
2、X（2015）23-0078-02 引言 近年来，随着经济的快速增长，韩国区域经济发展不均衡现象日显突出。韩国首尔经济圈的形成主要缘于首尔和仁川两大城市紧密的地理位置以及资源优势。首尔、仁川经济圈经历了产业扩张、产业转移、产业抑制以及产业升级等发展阶段，最终形成目前以现代服务业、现代制造业和交通运输业为主导的产业格局。为缓解首都圈的人口拥挤和区域经济的均衡发展，韩国前总统卢武铉于 2003 年韩国第 16 届总统选举上提出了建设新行政首都的政纲，即将位于韩国首尔以南约 120Km 的世宗（市）建设成行政中心复合型都市（Multifunctional Administrative City，MA
3、C）的构想，欲通过强有力的地方分权化政策解决首都圈经济过度集聚的问题，实现地域均衡发展的目标。 本文就影响世宗市规划与目前建设过程的因素，即政治?社会因素、居民和谐、公务员通勤，以及行政机构搬迁后可能会出现的行政效率低下问题进行了分析。本研究对城市规划与建设具有重要的借鉴意义。 一、韩国区域经济 据韩国国家统计网站数据显示，韩国首都圈的 GRDP（Gross Regional Domestic Product）占韩国 GDP 的比重由 1985 年的 42.0%，增长为 2012 年的 47.1%，而非首都圈则由 58.0%降低为 2012 年的 52.9%;首都圈的人口占韩国总人口的比重由
4、1985 年的 39.1%增长为 2012 的49.3%，非首都圈的人口则由 60.9%减少到 50.7%，首都圈和非首都圈的产值与人口分布极不均衡（见表 1） 。 韩国区域经济发展不均衡不仅体现在 GRDP 和人口分布，还体现在区域产业结构的变化。随着经济发展水平的提高，以标准化生产技术为主的制造业逐渐向地方，甚至向海外转移，而服务业以及文化产业等近2/3 的高附加值行业则集中在首都圈。除此之外，全国存款的70.2%、RD 开发的 67.1%、财产税的 66.5%都集中在首都圈。总之，行政、政治、经济、文化、教育等国家核心功能和财富的 80%以上集中在首都圈。销售额前 10 位大企业的 90
5、%、前 100 位企业的 84%、前 1000 位企业的 70.7%、全国排名前 20 位的大学中 16 所大学都集中在首都圈。首都圈企业的股价总额占 KOSPI 的 87.7%，占 KOSDAQ 的 74.3%。 二、选址及规划 为缓解首都圈的人口拥挤和区域经济的均衡发展，韩国国会经过多次的协商最终决定在忠清南道燕岐郡与公州市交界处建设新行政中心复合型都市，即世宗市。从选址来看，世宗市位于韩国国土的几何中心，距首尔 115 公里、釜山 225 公里、大田 30 公里，通过高速公路、航空、铁路在两小时内可达全国大部分地区，具有天然的地理优势。 根据 2014 年世宗特别自治市公布的2030 世
6、宗都市基本规划 ，世宗特别自治市的规划面积为 465.23 平方公里，约首尔市的 3/4。该规划主要包括六个功能区：中央行政功能区、城市行政区、文化和国际交流区、大学和研究区、新兴知识区、医疗和福利区（见图 1） 。从城市总体规划来看，城市建设分三个阶段：第一阶段是 20072015 年，主要完成城市的中央行政功能、城市行政功能、政府部门研究功能、国际交流和文化功能，以及大学功能。第一阶段的人口规划规模为 15 万人左右。其主要建设项目以引导初期集中开发、完成大众交通中心道路为主。第二阶段是 20162020 年，主要完成城市的新兴知识功能、医疗和福利功能。第二阶段的人口规划规模为 30 万人
7、左右。其主要建设项目以扩大自足功能的开发、城市基础设施的扩充为主。第三阶段是 20212030 年，主要完善并加强前阶段所建设的六个功能区，人口规划规模为 50 万人左右，主要建设项目为扩充住宅区、进一步完善城市的基础设施。 （a）六个功能区布局 （b）中央行政区布局 三、影响城市规划的因素 1.政治?社会因素 韩国的行政中心复合型都市的城市规划不是对原有城市的改造规划，而是在一片农地上建造新城市的规划。每一个执政党都有自己的执政理念，对其行政中心复合型都市的规划会产生不同的影响。尽管韩国行政中心复合型都市的规划有法律制度的保障，但法律也可以修改。行政中心复合型都市最初是行政首都，后来受到各种
8、不确定性因素的影响，改成行政中心复合型都市。 按照2030 世宗都市基本规划 ，2030 年世宗市的城市人口将会达到 50 万人左右。暂不考虑这一数据是怎么计算出来的，假设到 2030 年世宗市的城市人口超过 50 万人，那么，这一规划则是失败的。城市人口规模是城市规划中非常重要的因素，牵涉到如住宅、交通等的问题。因此，城市规划会受到政治因素和社会因素等不确定性因素的干扰。 2.居民和谐 随着新城市的建设，必然引来外来人口的大量流入，不排除原居民和外来人口发生冲突的可能。建设行政中心复合型都市的目的是均衡国家区域经济的发展，并进一步提高国家的竞争力。但由于移居行政中心复合型都市的公务员大部分是
9、中央政府的公务员，具有相当的社会地位，而原居民则大部分都是农民，无论是文化水平还是经济水平差距较大，尽管政府保为证原居民的住居权，在建设行政中心复合型都市的初期赋予原居民优先购房权，但由于外地资金的涌入，部分原居民将其优先购房权转让给外地人，使得世宗市的房地产价格飙升，引起了一些原居民的不满。同时，随着高级公务员的移居，为满足高级公务员子女的教育需求，必将建设高水平的教育机构，而这必然吸引周边地区，尤其是大田市居民的移居。因此，原居民和移居民融合并和谐相处将成为世宗市的社会问题。 3.公务员通勤 城市规划是城市在一定时期内的发展目标和计划，是城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的总体部署，
10、即城市发展蓝图。韩国 18个中央行政部门（以 2005 年为准）中 12 个部门被列入这次搬迁名单，搬迁规模空前。行政中心复合型都市（世宗市）启动初期，因大部分公务员居住在首尔市或京畿道等首都圈，政府专门配备了通勤车，但由于数量有限，远远满足不了需求。并且大部分公务员家庭因孩子上学难等问题只能从首都圈上下班，或一个人居住在世宗市，短期内不会移居世宗市。这就造成两地分居的局面，而两地分居可能会带来更复杂的社会问题。 4.行政效率 由于行政机构迁移世宗市后部级行政机构分散在首尔市和世宗市，难免产生部级之间的工作不协调等效率低下问题。行政效率低下问题可能主要体现在各部级间、国会行政和国民沟通等方面，
11、其中，国会和中央部级机构之间的效率最为明显。部级长官需经常到国会参加会议作报告，但因部级长官的办公室又在世宗市，所以难免会产生行政效率低下问题。尽管政府鼓励采取视频会议等高科技手段解决这一问题，但行政业务效果肯定远不及面对面方式。因此，有专家提出国会也应搬迁到世宗市。同时，也有专家提出应在世宗市建立国会办事机构缓解行政效率低下问题，但这些想法还需进一步的论证。 结语 韩国首都经济圈的形成是市场经济发展的必然结果。韩国中央行政机构的迁移在社会上引起强烈反响。但无论是新行政首都还是行政中心复合型都市，从经济均衡发展角度来看，都具有很重要的意义。由于韩国的行政中心复合型都市的城市规划并不是对原有城市的改造规划，而是在一片农地上建造新城市，因此，韩国世宗市建设过程中凸显出来的若干问题具有重要的借鉴意义。 参考文献： 1 Susan S.Fainstein and Scott Campbell （ed）.Readings in Urban Theory.Cambridge，Mass，USA：Blackwell Publishers，1996. 2 Peter Hall，Urban and Regional Planning.London：New York：Routledge，2002. 责任编辑 王 佳
