1、浅议集体经济组织在农村集体建设用地使用权流转中的作用摘 要 在我国当前立法和相关政策尚未完备的情况下，农村集体建设用地使用权的流转一般是自发的，缺乏必要的引导和规范，主要存在转让、出租、抵押、作价入股等几种形式。在不同的流转方式中，农村集体经济组织都发挥着重要作用。本文通过分析集体经济组织在农村建设用地流转中体现的作用与不足，探索农村集体规避风险的有效措施，为改革农地流转制度、提高农村集体经济组织管理水平、保障农民集体利益提供一些建议。 关键词 农村集体建设用地 集体经济组织 使用权 流转 作者简介：何晓君、陈晓建，华南农业大学人文与法学学院。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编
2、号：1009-0592（2015）07-209-02 一、现状 （一）直接转让土地使用权 集体建设用地使用权流转最直接的方式就是将土地的使用权转让给新的土地使用者，按出让主体划分，有农村集体经济组织、集体建设用地使用者、村民三种。按收益类型划分，有直接出让土地使用权收取转让金、开发建房获得保障性住房、合作项目获得受益等多种方式，可根据实际情况将不同收益方式并用。在这些流转方式中，村集体经济组织既会扮演平衡合同双方利益的角色，协调建设用地流转的相关工作；有时也会发挥主导的作用，根据本集体成员的意愿或新的商机主动联系有意获取土地使用权的第三方，组织一定数量的本集体成员自愿进行交易。（二）出租土地使
3、用权 农村集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租收取租金，具体又可以分为，集体经济组织将建设用地使用权出租给企业或个人，代表村民收取租金；建设用地使用者为出租者，将建设用地进行再次转让，通过再出租来获利，如乡镇企业将其承租的全部或部分土地进行再出租，收取租金为企业盈利；村民自发出租房产，连带出租土地使用权，收取租金。 （三）抵押土地使用权 土地一直是一种重要的经济资源，对于农村而言，更是如此。现今，越来越多的农村集体经济组织为了发展农村经济，将集体建设用地的使用权用于融资担保，将地上建筑物连带土地使用权抵押，获取的资金用以兴办企业、对外投资、建设基础设施等。 （四）作价入股 村集体经济组织
4、以土地使用权作价入股，招商引资合办企业，这种流转方式在乡镇企业合并、兼并及股份制改组的浪潮中尤为明显。 二、作用 集体经济组织的职责会根据建设用地流转方式的不同而有所区别，总体而言，其职责有以下几项： （一）预备阶段 集体经济组织开展市场调查对本集体经济组织所在区域的地理条件、土地供需情况、市场价格、政府政策等情况做好调查研究，为开展土地流转工作奠定基础。集体经济组织对市场状况有了一定了解后，开始发挥植根基层的优势，积极对村民进行宣传动员，提出初步的规划意见，鼓励村民合法有序地参与建设用地流转工作。 （二）招商阶段 集体经济组织对外发布招商信息，例如发出招投标公告，吸引开发商投资，订立规范合同
5、明确权利义务，推动建设用地的流转，促进农村经济的发展。集体经济组织以通过招投标程序为主的方式，筛选出合适的开发商进行合作。在集体经济组织对本组织所涉地域经济状况熟悉的基础上，外来的开发商具备一定的经济实力和建设规划方面的经验，弥补了集体经济组织的不足，大大加速了农村集体建设用地流转的进程，另一方面，也为流转过程的规范性和合理性提供了更多保障。 （三）合作阶段 在合作阶段，集体经济组织可以积极发挥自身作用，例如与开发商共同成立公司。集体经济组织发挥的作用主要有两方面： 1.与开发商对土地规划建设、流转的问题共同决策。集体经济组织在长期管理本组织所涉地域（以下简称“本地域” ）经济事务的情况下，对
6、本地域的经济状况及居民的生活情况较为了解。例如，集体经济组织对本地域的私人、不动产、集体物业的流转情况有系统的了解，能够以直观的方式将本地域的土地及其相关权利的归属与流转情况展现出来。另外，集体经济组织除了对本地域的经济状况有数据上的掌握，也对本地域经济发展情况的历史沿革、相关的风土人情有一定程度的感知，这是开发商所不具备的条件。因此，集体经济组织能够在作出决策时能够弥补开发商的意见中的不足，达到更适宜本地发展的效果。 2.保障村民的利益不因集体建设用地流转而受损。随着大量的建设用地使用权的流出，将会出现许多新的矛盾和问题，如果这个过程缺乏一定程度的监督，村民的利益可能会受到很大的损害，例如在
7、失去原土地的情况下无法获得合理的新住宅。因此，集体建设用地流转的过程需要集体经济组织对土地流转的后续工作加强监督，并采取相应的措施及时解决，如监督土地使用者的使用行为，防止违法用地；监督受让方的资金流向；通过合同约定受让方在取得相关权利的同时为村民提供合理的资金或合理的新住房，并为通过提供其他商业合作或直接将土地流转后对其开发利用所得收益按照一定比例分给集体经济组织。通过上述列举等方式，集体经济组织不仅保障了村民的利益，做到取之于民，还之于民，甚至还为村民谋取到更多的利益和机遇。 （四）特殊情况处理阶段 所有的商业合作都存在一定风险，村集体组织与开发商针对集体建设用地流转所进行的合作也不例外。
8、在实践中，存在开发商对涉及集体建设用地的项目管理不善，导致资不抵债，项目进度迟缓或停滞。甚至有开发商抽逃资金逃匿，对集体建设用地流转的进程造成严重破坏。在这样的情况下，集体经济组织也能发挥补救作用，例如将部分土地抵押后获得更多资金支持项目进展；或者是寻找新的开发商，配合他们对原项目的情况进行调查，对原项目的经济风险和法律风险进行评估，在条件允许的情况下形成新的合作关系，延续原项目的进程，使得村集体仍然能够获得一定的保障和利益。在调查后，发现原项目确实难以继续进行或者没有继续进行的必要时，也可及早终止，避免损失进一步扩大。 三、不足之处 然而，农村集体经济组织并未能在实践中发挥好对集体建设用地使
9、用权流转应有的管理和指导作用，让村民的利益受损，不利于建设用地流转工作有序地开展。常见的问题如下： （一）抗险能力低，经验不足 农地流转的历史由来已久，但长期处于自发、无序的阶段，遇到突发问题时，不必然地具备继续开展流转工作的能力。造成这种问题的原因在于农村集体经济组织风险意识低，自身的项目经验不足。在集体建设用地的流转中往往对风险预防的措施不足，引进项目前缺乏必要的论证调查和民主决议，对土地承租方也缺乏必要的监督，当出现开发商恶意抽逃资金、负责人逃匿、遭遇阴阳合同等情况，在集体经济组织能发挥一定补救作用的同时，村民的利益与预期还是会有明显的差距，而且项目的进度受阻，对村民的生活和发展也有不良
10、影响。能够从源头上避免上述的不良情况，才是较为理想的状态。 （二）定位偏差，权力失衡 集体建设用地流转中，村民与集体经济组织是一种委托关系，集体经济组织有权代表村民的意愿与土地使用权的受让者进行合作，但也有义务流转土地的收益分配给村民。集体土地的流转应当是土地所有者或使用者自愿自发的行为，但在实践中，集体经济组织会应自身的逐利性而违背村民意愿对集体建设用地进行强制流转，损害村民利益，使集体资源流失。现实生活中，也屡屡出现集体经济组织与村委会勾结，克扣、挪用等侵占村民利益的行为。 （三）管理不善，缺乏监督 村集体经济组织内部管理能力不足也是制约农村建设用地流转的因素之一。由于村集体经济组织领导班
11、子换届而造成的工作失误时有发生，容易出现土地流转工作一个班子一套方案的混乱局面。村集体财产账目得不到公开或者公开不规范的情况长期存在，一直为人诟病，使得集体财产缺乏管理监督，容易滋生腐败问题。另外，土地流转分配不均的情况也时有发生，集体经济组织的内部管理亟需完善。 四、改进建议 （一）强化法制意识 农村集体建设用地流转过程中，土地违法行为屡禁不止，归根到底，是村民和村干部的法制观念薄弱问题，法律法规的宣传不到位，执法力度不严。因此，应当切实加强农村的法制宣传教育，让法律政策下基层，健全执法队伍，才能及时发现、制止土地违法问题，规范集体建设用地使用权流转行为。在有需要的时候，及早聘请可靠的法律顾
12、问，对法律风险及早预防，并聘请审计人员定期审查相关账面，必然比出现问题时才去补救要有效得多。 （二）处理好利益分配关系 集体建设用地使用权流转中的关键问题是在兼顾平衡国家、集体、农民三方的利益的前提下，合理分配土地流转的收益。集体经济组织依法转让集体建设用地使用权所获得的利益应归集体经济组织所有，并合理及时分配给村民；依法取得集体建设用地使用权人对土地使用权通过再次出租合法流转所获得的收益，应归集体建设用地使用权人所有，土地所有权人不得干涉；集体经济组织分得的收益应该着重用于农民社会保障与基础设施建设、公益事业，也可将适当收益用于发展村集体经济，具体的收益分配方案应由村民大会决定。 （三）加强
13、政府监督指导 许多农村土地纠纷问题都离不开政府对农村土地承包、流转等指导监督不力。规范农村建设用地流转，需要政府加大对农村土地工作的指导力度，强化对农村基层组织的引导、指导和培训，着实提高农村干部的思想素质和实务能力。同时，有关部门要加大对农村集体建设用地流转工作的监督力度，加快建立土地流转合同的登记制度，促进农村集体建设用地的有序流转。 （四）落实保障村民民主权利 集体建设用地进入市场，需要完备的农村集体重大事务决策及制度来支撑，避免土地流转成为少数人谋取不法私利的渠道。集体经济组织不能只让少数领导者在土地流转的过程中进行决策，这要求我们加大对集体经济组织的信息公开制度，提高农民参与意识和维权意识，确保与村民切身利益密切相关的重大事项均应实行民主决策，保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。 随着市场经济不断发展，农村集体建设用地入市已是大势所趋，村集体经济组织在土地流转中发挥的作用也日益突出。在不违反国家政策法规的前提下，村集体经济组织应该不断创新，逐步提高管理服务水平，增强风险意识，切实保障农民利益，积极引导集体建设用地流转进入规范化渠道。
