1、权力清单：地方政府职能优化的重要前提摘 要 权力清单作为我国行政管理体制改革，简政放权的重要举措，对于优化地方政府职能具有重要的作用。具体体现在从横向层面重构政府、市场、社会的权力边界；从纵向层面理顺中央与地方权力关系，跳出权力的“放收怪圈” ；同时，推动地方政府职能转变，建设法治政府、服务型政府。 关键词 权力清单 地方政府职能 法治政府 服务型政府 作者简介：陆永娟，西安体育学院讲师。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-143-02 西方发达国家地方政府在 20 世纪 70 年代之后进行了一系列的改革，改革的重要内容包括政府“松绑”与“退出
2、” ，通过市场化、权力下放或转移等，重新界定政府与社会的关系。在我国，权力清单作为简政放权的重要抓手，对于明晰政府与市场、社会的权力边界，优化政府职能，推动地方政府职能转变建设服务型政府、法治政府具有重要的意义。 一、权力清单在地方的实践 “权力清单”一般是指“把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。 ” 清单以外是权力不能介入的领域。其中， “清权、确权、配权、晒权、制权”为权力清单制度的核心内容，包括“权力清单” 、 “负面清单”和“责任清单” 。权力清单是对政府行为的约束，负面清单是对企业行为的约束，而责任清单则根据权力来确
3、定，这将有利于政府行政的权限、过程、结果的公开透明。 “权力清单”最早出现在 2005 年，河北邯郸公布了首份市长权力清单，此后，各地相继开始了试点。2013 年国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见 ，指出“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单” 。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出， “推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程” 。自此之后，随着行政审批制度改革的深入，简政放权的推进，各地方政府纷纷推出了权力清单，其成为了社会关注的热点。 2013 年初，北京西城区政府在网上公布了区长、区政府的行政职权及其权力运行流程图。11 月，广州公布了市级
4、政府的权力清单，成为首个公布政府权力清单的城市，随后浙江、江苏等地也相继进行了权力清单建设。广州在政府服务环境落后于内陆城市的压力下，对政府权力进行了清理、调整，清单中涵盖了 48 个行政单位共 3705 项市级行政职务事项。 包括针对政府自身的，也包括对于企业的事项，对权力的削减与调整大大激发了政府、市场与社会的活力。同年底，浙江省对省级部门1.23 万项行政权力进行了梳理，经过清权、减权、制权，最终保留了4236 项列入清单，精简幅度超过六成。 并且，在富阳市开展了县级权力清单试点，继而推广至全省各市县。在富阳市的权力清单试点中，形成了“三张清单一张网” ，即权力清单、负面清单、责任清单与
5、政务服务网。负面清单主要明确了企业禁止进入的行业、领域，进一步改善投资环境；而责任清单则明确了政府部门的职权边界，确保责任到人、到岗；政务服务网则使权力运行流程更加科学、合理、有效。一般来说，各地方政府权力清单试点都包含着“清权、确权、配权、晒权、制权”的过程，最终要实现厘清公权力与私权利的边界，使得政府能有效行使有限的权力，并接受公众的监督。权力清单的实行促进了政府权力“瘦身” ，明晰了政府权力的边界，推动了简政放权及地方政府职能转变。 二、横向层面地方政府权力清单重构政府、市场、社会的权力边界 具体来讲，地方政府权力清单将有利于厘清政府、市场、社会的权力边界。 “建立权力清单制度，不是对行
6、政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题， ” 厘清权力边界既包括明晰政府与市场、政府与社会的权力边界，也包括政府内部层级、部门之间的权力划分，这些是地方政府职能界定、优化的重要依据。权力清单对于重新界定政府与市场的关系起到了重要作用， “推行权力清单制度的过程，一方面是通过法无授权不可为 ，限制政府权力；另一方面通过负面清单制度实现法无禁止皆自由 ，还权于市场。 ” 其中， “权力清单”明确了政府权力的有限性，把权力关进了法律制度的“笼子”里，而“负面清单”使企业成为真正的市场主体，减少政府对微观经济的过度干预，使市场
7、在资源配置中起决定性作用。这样有利于改变当下地方发展型政府的角色与职能异位问题，转变经济发展方式与结构，使政府的职能重心转移到创造良好的社会环境，提供优质的公共服务中。 政府、市场与社会是国家治理体系中的主体，权力清单的主旨是简政放权，还权于市场与社会，发挥市场在经济发展中决定性作用，发挥社会力量在管理社会中的作用，用政府权力的“减法”换取市场和民间组织活力的“加法” 。政府下放或转移的权力需要市场与社会承接，其中社会组织作为重要的主体，其将承接政府简政放权中放下的权力，这将有利于激发其活力，促进其发展，不断完善组织能力。 三、纵向层面权力清单有利于理顺中央与地方政府的权力关系 当代，国家的结
8、构形式主要有单一制，联邦制等类型。在单一制模式下，由中央政府统一行使国家主权，地方政府的权力均源于中央政府的授权或委托。在单一制国家中，府际关系主要有行政主导型与立法主导型。立法主导型主要是中央政府以立法形式授予地方政府一定的自治权， 行政主导型是地方政府的事权和财权范围主要受制于中央政府的行政指令，国家的宪法和法律不对中央政府和地方政府的职权范围作出具体划分。 我国作为单一制国家，央地关系主要是行政主导型，地方政府权力主要源于中央政府的授权，其职权主要取决于中央政府的行政授权和信任。当代中国，在府际关系的实际运作中，为了促进调动地方政府的积极性和能动性，中央政府策略性地实行非制度化的地方分权
9、制度。 宪法或法律没有明确划分中央政府与地方政府的权力，使得中央与地方基于讨价还价与权力博弈中。权力清单明晰了政府权力，使权力制度化、规范化，有利于跳出权力的“放收怪圈” ，理顺中央与地方及地方各层级政府、部门的权责关系，利于其履行政府职能。 四、权力清单有利于促进法治政府、服务型政府建设 服务型政府、法治政府、责任政府是我国政府建设的重要目标，权力清单的界定将有利于其实现。权力具有天然的扩张性，权力清单是把权力关进制度的“笼子”里，使权力规范化、制度化、法治化。 “法无禁止皆自由”还权于市场，将增进民主、法制理念，推动法治政府与法治社会的建设。清单中“晒权”将权力的范围、相关的法律依据及运行
10、过程公之于众，权力的“去神秘化” ，有利于维护社会公众的知情权及民主监督权。在实行权力清单的过程中，政府的行政审批事项减少了，许多与民众社会生活密切相关的权力干预减少了，具体的办理流程公开透明了，使得民众办事更加便捷，有利于提高政府效力，推进服务型政府建设。权力清单将厘清权力边界，明晰政府、市场、社会各自的权责，使其各自归位；明确地方各级政府及部门的权责，使其科学配权、合理分工。这些促使政府能够集中精力行使有限权力，有效履行其职能，做到不越位，不错位，不缺位，从而提高政府效能。 地方政府权力清单的实行将推进行政体制改革，使简政放权落到实处。在这个过程中，地方政府要接好下放的权力，管好该管的，放好该放的，市场与社会组织要增强其承接能力，发挥积极作用，这样才能促进政府职能转变。 注释： 程文浩.权力清单制度：将权力关入透明的制度之笼.光明日报.2014-08-07. 广州成首个公开政府权力清单城市.新浪网.2013-12-06. 浙江省网上公布权力清单 省级部门权力减逾六成.中央政府门户网站.2014-06-25. 任进.推行政府及部门权力清单制度.人民网.2014-12-25. 郁建兴、徐梦曦.权力清单：地方政府公共权力监管的新起点.浙江经济.2014（7）. 杨宏山.府际关系的理论与实践.天津教育出版社.2007.35，114.
