1、上海街道不再为“挣钱”分心从管理型转变到服务型政府 今年全国两会期间，习近平总书记参加上海代表团审议时提出，希望上海在创新社会治理方面继续走在前列，推动服务和管理力量向基层倾斜，实现从管理向治理转变。 2014 年，上海市委把“创新社会治理、加强基层建设”列为“一号课题” 。经过近一年的深入调研，形成了中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见以及 6 个配套文件。 2014 年 12 月 26 日，上海市委召开“一号课题”电视电话会议，令不少基层工作者为之一振，其中街道取消招商引资的消息无疑最为抢眼。一号课题调研报告指出，街道招商引资， “局部小受益，整体大受损” ，
2、影响市场秩序和营商环境。从全局工作看，街道招商引资已是弊大于利，与上海城市未来产业结构的方向不相符合，街道干部也难以集中精力履行好管理服务职能。 的确，招商引资意味着与 GDP 挂钩，近些年在一些地方政府，不管是党政领导、政府职能部门，又或图书馆、学校教师，都有招商引资任务和指标，超额完成者奖，完不成者罚。以致招商引资乱象丛生，常常引发形式主义和造假盛行，还会衍生出土地财政和地方债务、产能过剩、投资消费失衡等问题。因招商与经济挂钩，其间又容易引发很多潜规则的权钱交易，导致腐败。 在上海，街道作为政府基层直接联系市民的一个窗口，经过十多年调整，上海乡镇数已从当初的 212 个减少到目前的 107
3、 个镇、两个乡。同时，全市已建、在建、规划的大型居住区有 45 个，涉及到 22 个镇，平均规划人口 3.3 万，有的甚至超过 10 万。如果街道依然把过多的工作重心放在想法子“挣钱”上，对市民的公共服务必然会大打折扣。从根本上讲，上海对街道办进行这样的改革，是在中央政府不断深化政府职能转变即从管理型政府转变到服务型政府的具体体现。 而此次上海市委的“一号课题”会议上明确上海从明年起街道不再招商引资，是一种壮士断腕的决心，从会议上强调的“没有例外” ，就可见一斑。 剥离招商引资完全可行 其实，在上海各区纷纷取消街道的招商引资功能前，上海一些区、街道早在七年前就开始进行试点。然而如果街道不创收，
4、基层干部能否真正将全部精力投入到公共服务？七年的实践证明，这条道路完全能走通。 2006 年，浦东开始在浦兴、东明两个街道试点取消街道招商引资职能。2007 年底，又在全区取消了街道经济科，将招商引资的任务全面转移到了当时区内的六大功能区。一些招商服务的办公室，改成服务居民的场所。而原先各街镇之间的恶性招商竞争问题也迎刃而解，反过来能为企业提供一个更公平的营商环境。剥离招商引资，可以让街道干部心无旁骛，注重民生。 比如，浦东的东明路街道早在 2007 年即率先试点取消招商引资，将永泰路 863 号原本的招商引资办公场所变成社区科普文化基地，满足老百姓的科普文化需求。如今，在这幢面积近 1800
5、 平方米的建筑内，居民可以在科学体验馆观赏三维科普电影、体验数码健身，也可以在航天科普馆模拟发射火箭、学习航天科普年鉴。2013 年时，全市首批科普创新屋落户此地，供不同层次和基础的居民进行各种手工创意、发明制作活动。如果是在“全民招商”向 GDP 看齐的年代，将地段如此好的可用作商务的办公楼改造成社区民生项目，绝对是一件不可思议的事情。而有了区政府的财政托底，这一切都变成了现实，让居民真切地享受到了优质的民生服务。 东明路街道党工委书记姚和平坦言，以往至少有一半的精力要投入到招商引资工作中。 “东明是大量动迁人口的安置导入区，有许多动迁安置房，其中居住了不少老弱病残居民，扶贫帮困工作需要财力
6、保证。但对于企业少、税源少、财力有限的街道，在财政靠招商引资的税收分成自给自足的年代，要做好民生工作尤为吃力。 ” 据悉，2006 年起，东明路街道的民生投入由新区财政全盘托底，这让基层干部们能够集中精力投入民生保障中。 “街道工作重心侧重于公共服务和社会管理上，基层干部由于没了招商引资的任务和压力，得以把主要精力投身到民生事务中，可以放心、安心、用心地做民生事项。 ”姚和平称。 原本东明路街道的凌五、凌六居民区共用一个居委会办公室和居民活动室，环境拥挤，磕磕碰碰在所难免。取消招商引资后，街道经济科被剥离，腾出了近 300 平方米的办公空间，用作凌六居民区的居委会办公室和居民活动室，凌五的居民
7、也有了更加宽敞的办事、活动空间。 还有浦东的金杨街道，如今也受益于此政策。金杨九街坊是由金杨六居和金杨四居共同组成的，居住着 2700 多户居民。由于该小区属于 90年代早期的征地动迁用房，在道路布局上存在缺陷，停车难一直是居民烦恼之源。2012 年起，金杨街道陆续投入了 1200 万元对金杨九街坊的小区道路进行综合整治，不仅拓宽了道路，还恢复了原先被居民私自圈起用作停车位的绿化带，并在所有路灯上安装了监控系统。路宽了，居民之间因为争抢车位的矛盾也变少了，邻里关系也变得融洽。虽然财源没了，但由于有财政托底，基层干部的工作比以前更好做了。 区级财政全额保障 除了浦东新区外，上海静安区也走在了取消
8、街道招商引资职能的前头。自 2007 年起，静安停止街道招商引资之前，各个街道，招商返税的收入，平均要占可支配财力的八成，不赚钱后，静安各街道的公共服务工作却依然发展得红红火火，这其中有着什么样的玄机？曾经是静安寺街道经发科科长的竺侠回忆道：“2002 接手，街道一年税收一千多万，之后每年以一千万的速度增长。 ”经济科这个街道的“大儿子”不好当，不但要赚钱，还得跟邻家大儿子竞争，这么拼也是没办法。自 2007 年取消街道招商后，街道把公务员和事业编制人员全部转到党政工作部，企业编制人员留在了新成立的商务中心，做的仍然是为企业服务。 街道没了招商的返税，并不意味着日子难过。静安的做法是，以200
9、6 年街道的全额支出作为基数，区级财政全额保障，保证在过渡阶段，街道不断粮、不挨饿。之后几年，静安区又逐步调整，确保各街道财力分配趋于合理。 以曹家渡街道为例，2006 年，街道财政收入 4036万余元，其中招商税收返还 3，006 万余元，占 74%；而 2008 年，街道财政核定数为 5995 万元，其中预算内收入和上级拨入收入 5361 万余元，占 89%。换句话说，取消招商引资后，曹家渡街道财政收入不减反增；区政府下拨的经费，也要多于招商税收返还收入。 静安区老龄化程度在全市最高，加之楼宇经济发达，白领群体“午餐难” 、 “婚恋难”等问题也困扰着年轻人。因此，在辖区各街道试点摸索的基础
10、上，静安区创出了乐龄家园、白领午餐等全市闻名的“品牌” ，如今 35 个乐龄家园，180 个白领午餐点已遍布全区，为生活、工作在静安的人服务。上海人家喻户晓的柏万青工作室就坐落在静安区，据柏万青称，每年区里和街道用于购买社会服务的资金达到 80 万元，涵盖了信访、心理、家庭、婚姻、亲子教育等一系列项目；社区购买的服务项目，办公场地都是街道无偿提供。 可以说，静安区实施的街道财力保障改革，真正让基层政府心无旁骛做好公共管理和公共服务。 强化了区域招商引资力量 在浦东、静安两区取消街道招商“先行一步”后，上海各区县亦纷纷贯彻落实市委 2014 年一号课题精神。 以长宁为例，街道取消招商引资，1 月
11、税收总量依然达 65.9 亿元，同比增长 18.2 亿元，增幅 38.1%。首月开门红说明，街道取消招商职能并没有影响长宁的经济工作。长宁区投资服务中心作为事业编制单位增挂东片区、中片区、西片区等三个功能区招商服务中心牌子，具体承担区级层面招商引资职能。街镇则将服务企业工作融入社区发展工作之中，并将该职能纳入社区发展办公室。 2 月 27 日，杨浦区宣布取消辖区 11 个街道的招商引资职能，在区里组建投资促进办公室，承接街道的招商引资职能，作为区投资促进工作的主管部门，会同产业主管部门、区属国企共同做好招商引资工作。3月 27 日，闵行举行街道机构改革工作会议暨揭（授）牌仪式，街道机构改革方案
12、正式公布，通过区招商服务中心下设分中心的方式，承接原街道招商职能，推动街道工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。 3 月 31 日起，宝山区内三个街道的招商引资职能、招商考核正式全面剥离，街道的工作重心将转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来，其经费支出由区政府全额保障，提供超过 4.6 亿元的预算资金进行托底支撑。同时，新成立“宝山区投资促进服务中心” ，三个街道九家公司 204 人招商队伍整建划转至该中心。 不难看出，上海各区街道在回归公共服务本职的同时，区政府层次也更好地强化了区域招商引资力量，等于是把招商资源和政策资源来了个全区大统筹，优势叠加，打
13、破原先碎片化的隔阂，政府和企业有望双赢。而同时，街道公共事务管理和公共服务水平也自然能得到提高。而这正是适应中国政府从管理型政府到服务型政府的时代要求。 分工清晰的区镇联动机制 当我们为上海全面取消街道招商引资叫好之后，或许会有更高级别的政府机关放弃对招商引资的考核。在“一号课题”电视电话会议召开3 个月后，上海又有了大举动。 3 月 17 日，浦东新区宣布，取消辖区内张江镇、村两级招商引资职能，划转给张江高科技园区管委会负责。而后者承担的社会管理职能，原则上都由张江镇负责。据悉，这在上海属于首次尝试，对加强基层建设有重要的探索意义。 根据浦东试点方案，张江镇、村两级的招商引资，以及张江镇自己
14、开发的产业园区，都将划给张江高科技园区管委会负责。与此对应的是，张江管委会承担的园区社会管理职能如治安、市容等，原则上由张江镇负责。 如何处理好开发区与街镇的关系，是各地在经济发展中普遍遇到的难题。浦东的张江、金桥都是全国有名的开发区，但附近的张江镇和金桥镇在全区经济发展中的位置并不突出。由于区域高度重合，在社会管理上还容易出现权责不清、推诿扯皮的现象。比如张江镇因镇和开发区高度重合、管理边界不清，曾存有“两个派出所” 、 “两个城管大队”而遭诟病。而张江高科技园区兴建的人才公寓，也因开发区管委会无法建立居委会，只得由物业公司代行居委会职责，造成流动人口管理困难的问题。 “这项试点是一次颠覆性
15、的尝试，今后将形成分工清晰的区镇联动机制，大家各做各的强项，共同服务于自贸区和科技创新中心等国家战略。 ”张江镇党委书记沈健表示，以试点为契机，张江镇将进一步破解城市管理难题。此外，一支由镇域居民、园区职工构成的志愿者服务队，将正式组建并协助维护张江区域内的地铁、车站秩序。 “弱化镇的经济职能不是我们的目标，取消招商引资也不是目标，目标是强化基层基础建设。 ”上海市委常委、浦东区委书记沈晓明认为，对镇的招商引资职能的改革，是今后的趋势，但现在还不具备统一改革的条件。目前，大多数区县对镇级经济的依赖还比较强，但在浦东，镇级的财力占区财力的 20%左右，因而有条件试一试，率先进行探索。沈晓明说，通过张江的试点，浦东将加强重点领域和关键环节的制度创新，动态调整开发区和镇的职能清单。 也许在未来，当浦东镇级招商引资职能的改革形成可复制、可推广的经验后，将有望在全市进一步推广。
