1、沈阳经济区环境行政执法协同机制研究摘要： 面对当今严重的环境污染，区域作为一个整体协同处理环境问题已成为新的时代特征与要求。对沈阳经济区环境行政执法协同机制进行研究，梳理沈阳经济区环境行政执法体制运行状况，探寻其弊病所在，给出完善沈阳经济区环境行政执法协同机制的策略，以保证沈阳经济区环境行政执法协同机制良好运行，加强沈阳经济区各政府机构横向与纵向的协同合作，同时也为建立区域行政执法协同机制提供良好的借鉴和对比研究素材。 关键词：沈阳经济区；环境行政执法；协同 中图分类号： D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2015）21018501 沈阳经济区的建设发展起步于 2005 年，是
2、指以沈阳市为中心，连同周边本溪、抚顺、鞍山、辽阳、营口、铁岭、阜新共 8 个城市组成的辽宁中部城市群，是我国主要的重工业发展基地，是辽宁省的经济核心地带。目前，已有报道指出，东北人口加速减少，未富先老危机严重，这主要归因于东北整体经济环境与生态环境状态，振兴老工业基地、加强生态文明建设任务紧迫。沈阳经济区作为东北经济发展的重要地域，建立有效的环境行政执法协同机制，加强区域环境治理，是促进区域协调发展，人民安居乐业的重要保证。 1 沈阳经济区环境行政执法现状 1.1 各城市横向联动少，缺少专门的环境管理机构 沈阳经济区由八个城市组成，环境行政执法主体为各城市的环境保护局，根据我国实行的环境质量地
3、方负责制，市级环境保护局受各市政府的直接领导，辽宁省环保厅是各市级环保局的业务指导部门。各城市环境行政执法政策法规、执法程序统一，但并没有专门针对沈阳经济区设立的环境行政执法部门。 目前，沈阳经济区环境行政执法方面各城市的横向联动主要集中于辽宁省环保工作的大环境下，由辽宁省政府和辽宁省环保厅发起全省环境行政执法联合行动，省内各城市进行联动配合。如水泥生产企业脱硝、除尘实施检查工作，冬季大气污染防治专项工作，全省造纸企业现状调查等。这些专项行动都是全省内开展，并没有沈阳经济区内专门进行的。1.2 区域地方分割管理严重，环境纠纷难处理 沈阳经济区各城市内各有一套执法主体与执法部门，各城市大多注重自
4、身的经济发展与环境工作，忽视经济区整体的环保问题，环境执法工作各自为政，环境纠纷难处理，近年来，发生的环境污染纠纷中相当一部分是跨界污染。在处理跨界污染时，往往是各地互相争执推诿，最后只能由辽宁省环保厅负责，但由于我国环保工作的地方负责制，省环保厅对各地方只是业务指导，强制力很弱，工作难以开展。 1.3 环境行政执法各部门联动协调机制不完善 我国的环境行政执法呈现条块分割、分层管理的模式，在横向行政区划的基础上，又将系统性较强的领域进行纵向分割，大量与环保有关的职能分散在环保部门之外的公安、交通、水利等诸多行业部门和产业部门，也就要求各部门相互协调，协同执法。 然而在实践中，沈阳经济区内环境行
5、政执法各部门配合并不多。近年来，辽宁省建立了环保公安执法联动协作机制，推进环境污染犯罪案件查办与移送工作。其他的各部门联动协同工作较少，而权力冲突较多。各城市内部环保部门均存在单打独斗现象，各个部门互相推诿扯皮，不能形成有效的环境行政执法合力，缺乏有效协调机制，执法资源没有很好地整合。 2 沈阳经济区环境行政执法协同机制问题原因分析 2.1 行政壁垒和地方保护主义严重 我国现行的地方干部考核机制主要以地方政绩为指标，围绕经济建设与增长进行考核，每个城市按照各自的行政区域制定发展规划，把城市自身的经济发展、政治前途、环境工作放在区域环境工作之前，在环保发展方面缺乏整体性的长远考虑，这就造成了各城
6、市的不良竞争与行政壁垒。 2.2 环境行政执法协同缺乏制度保障 目前沈阳经济区区域协作与一体化的相关制度尚不完善，针对环境行政执法方面的具体法律、法规、政策几乎空白，使得区域内的环境行政执法工作无法可依。缺少区域合作的政绩考核制度保障，使地方保护主义无法得到制约，进而，区域内协作松散，行政执法能力低下。 2.3 缺乏环境行政执法协调组织机构 沈阳经济区内的主要管理协调机构为沈阳经济区工作领导小组办公室、各市的“沈阳经济区建设工作协调办公室” ，以及每年召开一次的沈阳经济区书记市长联席会议，这些机构主要满足宏观的协调需求，在具体的工作领域很难发挥作用。肖明军指出， “沈阳经济区经济一体化的整体性
7、不强，很重要的原因在于一体化发展的协调力度不强，缺乏具有法律效力的强制力，协调机制过于松散，缺乏规制，基本上仅有对话功能，很难在一些重要问题上取得一致。 ”环境行政执法工作的 属性决定了其必须整合各机构各部门，在区域内形成 合力，强有力的协调组织机构尤为重要。 2.4 环境行政执法体制不合理 由于我国环境行政执法条块分割、分层管理的模式，环境执法主体林立，分散在各个政府机关和行业部门，环境行政执法体体制不顺畅，责任分散，各主体分工不明，推诿扯皮现象严重，环境行政执法协同机制很难发挥作用。 3 完善沈阳经济区环境行政执法协同机制的建议 3.1 制定区域综合规划，完善利益协调机制 大气、水等环境要
8、素由于其流动性是不受行政边界所限制的，区域的环境工作必然是一个整体。沈阳经济区的建设是一个系统性的工程，机制的建设要保证各城市的一致性，进行整体规划，同时平衡各主体利益。建立起有效的利益协调机制，通过合理的区域利益分享、补偿和惩罚机制推进区域合作，使各城市也要着眼于整体利益，从大局出发部署环境行政执法工作，证沈阳经济区区域环境行政执法在整体上协调发展，进一步提高沈阳经济区整体竞争力。 3.2 理顺区域环境行政执法结构体系 在十八届三中全会上，习近平总书记指出， “山水林田湖是一个生命共同体用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最
9、终造成生态的系统性破坏由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。 ”由此可见，环保体制的改革是大势所趋。 沈阳经济区内的环境行政执法体制改革，必须要理顺各个环境行政执法主体，整合各主体的执法权限，把本应属于环保主管部门而又分散于各职能部门的权限尽量集中到环保主管部门。实行区域内环境执法由统一的环境执法机构牵头垂直领导，在区域内建立环境行政执法的协调机构，解决跨市环境纠纷，排除地方政府的行政干预。 3.3 创造良好的区域协同执法制度环境 区域环境行政执法协同机制的有效运作必须以完备的法制依据作为运行保障。区域内遵照统一的法律法规，保证政策的
10、一致性。对于各执法主体，以法律的形式赋予其权力与义务，明确各自职能分工，避免权力的争夺与责任的推诿。同时，在地方政府的绩效考核中引入区域协作指标，将各环境行政执法主体的合作态度和行为表现纳入到主要官员的考核体系中，从而改善区域内的协作关系，尽可能规避地方保护主义。 参考文献 1肖明军.府际管理视野下的沈阳经济区区域协调与协作问题研究D.沈阳：沈阳师范大学，2011. 2董晓伟.我国环境执法体制问题研究D.石家庄：河北大学，2012. 3郑古蕊，梁启东.沈阳经济区环境保护与环境合作初探J.环境保护与循环经济，2011， （12）：2225. 4涂晓芳，黄莉培.基于整体政府理论的环境治理研究J.北京航空航天大学学报（社会科学版） ，2011， （04）：16.
