1、试论人民法院财务管理中的经费保障制度构建摘 要 近年来，伴随我国司法体制改革的不断进行，人民法院财务管理中的经费保障体制存在诸多弊端，已经制约我国法院司法制度建设的进行，主要表现为法院经费严重不足、法官不独立、司法权力出现地方化倾向等。本文笔者主要考察并借鉴了国内外相关成功经验的基础上，并密切联系我国具体的司法实践，对我国人民法院的财务管理中的经费保障制度构建提出几点建议，以期为我国人民法院经费保障制度的科学构建提供一点借鉴。 关键词 法院财务 经费保障 司法体制 改革 作者简介：周黎明，辽宁省辽河中级人民法院计划财务装备处处长。中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0
2、592（2015）07-196-02 当前，我国法院保障体制经费主要来源于地方各级财政部门通过核拨预算的经费，并且列入到地方财政预算的范畴。这造成了法院诉讼费收入支出间的变相挂钩，有收有支、无收入就无支出的不合理现象。这在客观上制约了法院审判职能的充分发挥。本文基于我国人民法院经费保障制度构建的研究，理论层面上可以进一步丰富人民法院的体制、司法经费的体制与相关财政体制等的科学内涵，对细化研究司法经费的保障方面的研究方向与领域均极有帮助；实践层面则提出了实现独立行使审判权、促进审判正义的实现等科学思考，对于确保审判公平公正、人民法院职权的顺利实施均极为有利。 一、理论概述 （一）法院经费保障模式
3、 不管大陆法系类国家还是英美法系的国家，作为承担着审判职能的法院这一国家机关，其运行与发挥作用均需要一定的经费支持，这个物质基础将对法院活动范围和进行司法审判的质量起着决定性作用。法院经费的来源、承担者、得到的途径与方式等均是法院经费保障模式的重要内容，而法院经费保障模式又是法院经费保障体制中重要的环节之一，因此将其初步定义为：为维持法院的正常运转、满足公正高效权威的法治理念的要求、独立行使审判权的需求等，由具备了相应的财力、管理职能的部门或者政府来对法院所需各类经费进行负担的常态化的综合制度。 （二）法院经费保障制度之构成 从现实性与工具主义的学说来讲，法院经费的保障模式主要是针对以下问题的
4、顺利解决：法院经费保障的主体、类别、方法与范围等问题。（1）保障主体。法院经费的保障模式的保障主体就是指法院经费的主要承担的部门或者政府。法院经费是单独进行预算结算的一项财政支出，它的预算在通过有权机关的审议通过之后，是由承担着保障职能的部门或者政府等进行给付，属于政府的财政支出一项。 （2）保障经费的类别。法院经费普遍被认为主要有办公和人员经费、建设和维护成本。而国外的一些宪法则规定法院经费主要有人员的薪酬福利、行使司法权所需要的物资条件和装备耗材等需要的物资条件，但又并仅限于此。 （3）保障方法。法院经费保障的方法主要是拨款、基金和补助三种方法，而拨款则是其中最常见的一种。包括地方财政的预
5、算拨付、中央财政的转移支付、中央补助的办案专款、中央补助的二审开庭专用装备经费、省级财政的转移支付、法院省级的补助资金和国债投资的基金等。 （三）保障的范围 法院经费保障范围可从功能和法院的层次这两个维度对其加以界定。可是从功能这一维度来讲，对经费保障的范围加以界定在司法实践中存在操作性的问题，国内很多公共组织均不曾拥有一套能较容易地把各种损耗费准确归集入特定功能或者计划领域的核算成本的制度，就是法院也没有。 二、当前我国法院经费保障体制发展现状 （一）法院办公和办案的经费并不充足 在现行的法院经费的保障体制之下，因为各级地方法院经费的保障水平是由本地区经济的状况决定的，而地区间存在着极大的差
6、异，有些地方法院全年的财政拨款连半年的正常开销都不够，有的地方甚至是常出现司法人员工资也难以确保到位的窘境，因此有些地方政府在财政预算的时候就常将应该拨款却没有能力划拨的那些款项的差额用下发“罚没指标”这一形式来加以弥补。有些法院的经费没法得到保障，很多基层的县（区）级的法院财政职能维持发工资的水平上。因正常的工资难以得到有效保障，就极易出现靠着职权来谋取私利的现象。由于缺乏经费，法院基本的运转都需要依靠欠债来支撑，导致被断水断电、审判用车无法正常运行，干警差旅费无法及时报销等现象出现，这些均对正常开展司法工作产生了不同程度的影响。 （二）法官不独立 我国目前很多法院经费主要依靠当地政府拨付，
7、这就势必造成其对当地利益的过分维护。由于法院吃的饭是地方给的，用的钱也是地方的，自然就造成了地方控制的出现；但若是不愿意被地方控制，法院人员连吃饭都会成为难以解决的问题。汉密乐顿就对此进行了精辟的论述：最能对法官独立地位起到维护的就是除了让法官的职务更为固定之外，就是让他的薪俸同样变得更加固定。其实，不只是工资，各种和法官联系极为密切的衣食住行等个人利益及孩子上学、住房、个人升迁等都依赖于地方，法院同样也不能将地方利益置于不顾。在此情形之下，法官若想保持独立的立场就极为艰难。笔者认为认识和薪酬等关系严重影响着司法的公正和公平，可是法院经费保障却能极大地推动我国司法界树立起司法的权威、提高司法的
8、水平与效率。 （三）司法权力地方化 我国作为单一制法律体制的国家，司法权从理论上讲属于一种中央性权利。地方各级人民法院则为国家在地方设立的司法机关，代表国家来行使司法权、维护着宪法和法律的威严，适用于统一的法律法规，平等保护当事人的合法利益。当前，我国司法权地方化出现的一个决定性因素就是法院经费主要依靠当地政府承担，这就势必要受到地方的控制，对当地的利益加以维护；法院在具体的司法实践过程中和当地政府稍微出现分歧，就极可能遭受到对方在经济上的报复，导致自己处在一种较为尴尬境地。同时，法院经费能否得到足额发放，这主要和地方经济发展与财政收入等状况息息相关，这就导致它对地方利益形成了依赖关系。所以，
9、法院在司法审判实践活动中更多地着眼于保护与发展地方利益，而非着眼于国家法制的统一于司法公正的维护，最终自然导致了司法实践中地方保护主义的产生。其它对司法公正产生影响的因素，这都是司法权威难以树立的重要原因。 三、构建我国人民法院财务管理中经费保障制度的发展策略 （一）完善相关法律法规 重要制度与机制的法制化既是现代法治社会发展的需求，又是它自身理念应有的含义。我国人民法院经费的保障模式相关的内容并没有完全地纳入到法制的层面，造成司法实践过程中发展规范的依据不充足，权威性也受到不同程度的影响。 “法不善，则有财而莫理” 。我国人民法院经费的使用各方面内容不应该仅是观念化的，还应被制度化与法律化，
10、并且最好是统一到一部规范之中、建立统一适用的依据，以有效防止运行的失调和法出多门的现象。人民法院经费的保障模式出现法制化倾向在地方法规这一层面主要表现为具体操作方面的内容。公用经费正常增长的机制、转移支付经费、基建项目经费效益与评估等和人民法院各种经费的划拨、效益评估、使用和法律问责等相关的为题均需由操作性强的地方法规进行规定。 （二）人民法院经费保障模式完善之配套制度 人民法院经费按照使用的类型可分为：人员、公用、业务装备和基础设施建设等经费。在具体使用的过程中均存在的问题有：公用经费中常态化方面增长的程度远远不够、业务装备方面的经费比例太僵化等，仔细推究其原因，主要是因制度规定和实践之间存
11、在无法避免的尖锐冲突，此外，相关机制并不足够完善。因此，人民法院经费的保障模式要加强其配套制度建设。 首先，公用经费的正常增长的机制。当前，人民法院公用经费在使用时存在的主要问题为公用经费常态化的增长速度难以跟得上社会经济条件发展的速度与办案、审判等的工作实际。最高人民法院与一些地方高级人民法院虽均对公用经费的标准出台了相应的意见，可是公用经费常态化的增长与使用的情况滞后性较为严重。各地根据本地经济鏖战的状况、财力的具体情况、人民法院的实际需求而重新制定了公用经费的标准，而并非局限在基层人民法院。更新保障标准属于社会经济背景不断变化的结果，可是规范性的文件则具有相对的稳定性，这对其提出了稳定性
12、的要求，这时，就要对经费正常增长的标准着手进行探讨。 其次，加强法院在聘用人员时的经费保障机制。在具体的司法实践中，伴随着经济与社会的迅速发展，国家机关处理的工作量也随之成倍增长着，人员需求量也在不断增加着。为控制在编人员的数量，节约人工方面的成本，国家机关自行聘用了很多人员为法院工作提供临时或辅助性的事务工作，这些人均处于国家行政编制之外。人民法院同样如此，它聘用的人员大多为人民法院中的司机、法警、速录员和后勤工作人员等。在对人民法院的人员经费范畴之内，研究并关注的焦点主要是和法官相关的福利薪酬等履职保障方面，而法院所聘用的人员经费保障这一问题得到的关注则明显不够。在具体司法实践的过程中，法
13、院所聘用的人员对人民法院的公用经费挤占的这一问题已逐渐引起人们的重视。构建起法院在人员聘用经费的合理保障机制、确认聘用人员配备的合理标准等方面，均对人民法院经费的保障模式较为完善的科学性加以阐述。 （三）着眼于绩效评估和监督问责制度的进一步完善 把我国人民法院经费的保障模式进一步完善需要对各类经费的使用绩效进行恰当的评估。当前改善具体操作的问题大概是有心无力。此类问题难以表明人民法院经费的保障绩效管理评估是没有依据来进行的，其中关注的焦点要放在如何把人民法院经费绩效评估的机制加以健全、把和人民法院经费的分配、划拨、下达、管理、使用、监督和考核等环节相关的制度规范加以健全，确保各类经费实现分配合
14、理、下达及时、拨付足额、使用安全、管理规范、高效透明和奖优罚劣等。联系人民法院经费的保障模式在实践中的应用情况，还可以考虑由各个省级单位协商并制定本辖区之内人民法院经费绩效评价的细则。善用监督问责机制来完善监督机制是现代公共行政理论的必要内容和权责关系间重要的沟通桥梁，它的构建与发展不仅能有效促进人民法院经费的保障实现科学化与高效性，还构成整个人民法院体制重要的科学内涵。把人民法院的经费保障相关的监督问责的内容统筹于对法院工作监督问责机制中，这一做法应说是较为合理。此外，应依法积极构建出和人民群众和社会各界进行沟通和交流的比较长效的机制，及时把人民群众针对法院工作所提出的建议与意见加以了解，并
15、及时对其做出回应并着手把人民法院的工作加以改进，促进人民法院的各项工作得到人民群众真正的认可与赞同。着手构建民意转化与工作反馈的机制，为人民法院经费提供制度保障。 总而言之，人民法院经费的保障模式的不断发展和完善是人民法院在体制改革乃至于中国司法体制改革体系中重要的一环，它在原理与实际运用等层面均具备探讨研究极大的空间与意义。我国司法经费的保障体制变革也预示着我国司法机关经费的保障模式同样需要引入新理念与思路。为此，一定要摒弃掉和补正传统经费的保障模式等的没有效果的努力，而是要将主要精力投入到重构新的更为合理的经费保障模式。 参考文献： 1刘?.论人民法院经费保障模式的定位及其制度构建.湖南师范大学.2014. 2谭宝妹.论新形势下检察院经费保障体制改革与完善.商.2013（22）. 3我省政法经费保障体制改革成效显著. 山西财税. 2011（10）. 4唐虎梅、郭丰、李军.全国法院经费保障体制改革情况调研报告. 人民司法.2011（17）. 5陈科文.浅谈法院经费保障制度建设以政法经费保障体制改革为视角.法制与经济（下旬）.2011（3）.
