1、收容教养制度改革之路径探究摘 要 近年来，未成年人收容教养制度的合法性、正当性受到学界和社会的质疑，而劳动教养制度废止后收容教养执行场所不确定、执行程序失去了参照，因此，未成年人收容教养制度亟待完善。本文通过分析该制度的理论和实践困境，在此基础上提出收容教养制度改革的可行性建议，以期对立法者、执法者能有所启发。 关键词 收容教养 社会救济 刑事责任 作者简介：石慧芬，江苏省司法警官高等职业学校，讲师，研究方向：行政法学。 中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-034-03 近年来，未成年人收容教养制度及执行实践等方面受到广泛的质疑。本文从分析收容教
2、养的性质入手，探讨该制度理论和实践中存在的问题，最后对未成年人收容教养制度改革方向提出一些建议。 一、收容教养制度沿革及其性质 收容教养初始是作为社会救济手段出现的 ，是对不够承担刑事责任的少年犯和刑满释放的无家、无业未成年人的救济措施。而 1979 年第一部刑法典颁布后，收容教养不再收容无家、无业的未成年刑释人员，并将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围 。而 1991 年的未成年人保护法又在此基础上进一步将收容教养对象限制为已满十四不满十六周岁犯罪但不需要承担刑事责任的未成年人。此后 1993 年公安部关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知又将收容教养
3、的对象扩大至不满十四岁的犯罪少年 。当然，此通知将十四周岁以下收容教养的对象限定为实施了杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的未成年人。 1997 年刑法典的规定是目前收容教养的法律依据，该法解决了之前存在的法律之间的冲突，直接将收容教养对象规定为“不满十六周岁” 、“不予刑事处罚”的未成年人，对于这个人群，原则上责令家长自己管教，在“必要的时候”才“可以由政府收容教养” 。 “收容”有限制人身自由的意思，而教养则指教育、抚养。根据 1982 年公安部关于少年犯管教所收押收容范围的通知和 1997 年公安部关于少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复
4、，通常收容教养的期限是 1 年至 3 年，最长可以达到 4 年。 关于收容教养的性质，学界众说纷纭，上个世纪九十年代学者关于收容教养的性质讨论比较多 ，有学者认为是行政处罚 ，有学者认为是行政强制措施，有的学者认为是一种社会保护措施 ，还有学者认为是类似于大陆法系的保安处分 ，还有的学者认为收容教养针对的是犯罪少年，因此不是行政行为，应该属于刑事措施。 正是理论界的质疑和司法实践中互相矛盾，1998 年 8 月最高人民法院做出关于少年收容教养是否属于行政诉讼受案范围的答复 ，将收容教养决定纳入了行政诉讼的受案范围，也就是说，公安机关的收容教养决定是具体行政行为，至于收容教养是哪一种具体行政行为
5、，笔者认为认定为行政强制措施为宜。因为行政处罚是针对违法行为的法律制裁。而收容教养针对的是不需承担刑事责任的实施了犯罪行为的未成年人，因此，不应该属于行政处罚。收容教养作为行政强制措施则是为了达到一定的行政目的，防止未成年人因缺乏管教走上犯罪道路而对未成年人人身自由实施的一种保护性限制。收容教养从制度初始就具有社会救济的性质，虽然实践中有一定的惩罚性，但毕竟与处罚那种单纯的惩戒措施不同。因此，从我国目前法律规定来看，收容教养应该属于行政强制措施，当然 2011 年 6 月 30 日通过的中华人民共和国行政强制法并未将收容教养明确纳入进来。 二、收容教养面临的正当性危机 我国曾经存在的收容遣送制
6、度 和劳动教养制度 ，因为合法性而饱受质疑，最终被废止。而当前的收容教养制度正当性也受到学界的质疑，引起了广泛的讨论。收容教养并非我国独创，只是由于目前法律就此规定过于原则，严重影响了收容教养制度正确而有效的实施，使收容教养制度面临正当性危机。 （一）法律规定过于笼统受到质疑 未成年人保护法 、 中华人民共和国刑法 、 中华人民共和国预防犯罪法是目前收容教育的法律依据。然而，三个法律都不是专门针对收容教育而设，三个法律中都是一个法律条文，而且条文规定过于模糊， “必要的时候” 、 “也可以”这样的表述不符合法律规定力求准确和授权性规范的要求。而且作为限制人身自由的一种强制措施，法律居然没有规定
7、期限这一重要内容，其期限是 1982 年、1997 年公安部的通知和批复中确定下来的。一般来说在上位法作出规定时，下位法可以在上位法规定的行为、种类、幅度范围内进行规定，是我国立法的基本原则 。而法律并未规定收容教养期限，由实践部门制定部门规章规定期限，有越权之嫌。 （二）程序正当性受到质疑 作为最长可以剥夺四年人身自由的强制措施，收容教养按照目前的规定由公安机关单方面决定，不需要经过司法程序，未免显得简单粗暴，不符合世界各国未经法院审判不得长时间剥夺人身自由的世界潮流。由公安机关来判断实施犯罪行为与否，再由公安机关来决定剥夺其人身自由的收容教养决定。如此这般，便违反了刑事诉讼法所规定的“未经
8、人民法院判决，不得认定有罪”的原则，因为未经法院宣判，只能说是实施了犯罪行为的嫌疑人，而公安机关负责侦查刑事案件，可以对未成年人可以未经法院宣判而认定其实施了犯罪行为，再认为“有必要”的作出收容教养决定。这很显然不符合程序正义的要求。而对于收容教养决定不服的复议程序，实践中也基本上是摆设，上级公安机关或者人民政府很少推翻下级公安机关的决定 。 三、收容教养之实践困境 近年来尤其是一些公众人物、明星子女等被收容教养后，有关媒体质疑 ，该制度受到了关注。之所以如此，是因为在该制度的实践中，目前存在其“死穴” ，而受到社会的指责。 （一）执行方式违背了立法初衷 第三，收容教养决定应当由司法机关少年法
9、庭做出，不能公安机关一手操办。收容教养涉及到人身自由的剥夺，目前由公安机关立案、侦查、决定适用并执行收容教养的现状不符合法治的理念和世界通例。缺乏监督的权力必然滋生腐败、导致权力寻租和执法的随意性。因此，此现状必须得到改变，笔者认为，针对无责少年的犯罪行为，公安机关只有侦查、调查取证的权力，而真正判断根据所有证据能否证明行为是无责犯罪少年所为，应该由侦查机关之外的具有中立性的法院做出 。笔者认为可以借鉴日本等国的做法，法院设立专门的少年法庭做出，专门负责做出判断和收容教养的决定，再交由专门的收容教养所执行。 第四，要赋予少年在收容教养决定和执行过程中的程序性权利 。程序正义是法治的基本要求，制
10、度的设立不仅要考虑其实体合法性，更要考虑程序合法性。而且，程序正义往往是实体正义的重要保障。因此，收容教养制度的正当程序，是收容教养制度改革的重要内容。笔者认为，赋予无责犯罪少年陈述、申辩权，聘请律师为其提供法律帮助权以及公开庭审、申请听证、上诉等权利，以提高我国司法机关和公安机关办理收容教养案件的正当性，使法律程序更趋于合理。 第五，执法方式的教养色彩应通过法律规定确定下来。应该说，收容教养受到质疑与目前收容教养的执行方式有很大关联，收容教养应当是具有对无责犯罪少年救济性、保护性的处分措施。而在少年犯管教所和劳教所（被人称作“二劳改” ，惩罚色彩显而易见）执行，很显然使得这一制度惩罚性色彩过
11、重，而教养色彩基本看不到。因此，收容教养制度在执行上必须明确定位为：保护、救济、教育、抚养。在执行过程中应专门针对未成年人的生理和心理特点，利用家庭监护人和社会帮教志愿者等多种力量，开展心理辅导与矫治、习惯养成训练、文化学习等，真正意义上感化无责犯罪少年，使其身心健康成长。 注释： 1956 年 2 月 7 日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知中规定， “少年犯管教所仅限于收押管教十三周岁以上未满十八周岁的少年犯”， “如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。 ”“刑期已满的少年犯，应当按时履行
12、释放手续。无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。 ” 1979 年刑法第 14 条第 2 款规定，对于不满十六岁的人犯罪又不需要追究刑事责任的，在必要的时候，可以由政府收容教养。 1991 年未成年人保护法第 39 条规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时也可以由政府收容教养。 ” 王顺安.少年收容教养的性质之我见.政法论坛.1992（3） ；张敏、皮宗泰.浅谈收容教养犯罪少年行为性质的认定和审理.行政法学研究.1994（2）. 孙红日.未成年人收容教养制度若干法律问题研究.法制与社会.2013（8）. 王
13、克先.收容遣送制度应予废止.广西政法管理干部学院学报.2002（6）.该篇文章提到：“劳动教养是一种行政处罚，收容教育是行政强制教育措施，收容教养是社会保护措施。 ” 时延安.劳动教养制度的终止与保安处分的法治化.中国法学.2013（1）. 2003 年 6 月 20 日，国务院发布第 381 号国务院令， 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法自 2003 年 8 月 1 日起施行，1982 年 5 月国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。 2013 年 12 月 28 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了关于废
14、止有关劳动教养法律规定的决定废止了自 1957 年起实施五十余年的劳动教养制度。 如中华人民共和国行政处罚法第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经做出行政处罚规定，行政法规需要做出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。 ” 王宝明.解决社会矛盾纠纷的路径选择.国家行政学院出版社.2006.181-182. 李天一被收容教养引争议 律师解答网友五大疑问.北京日报.2011年 9 月 17 日.网址：http：/ 年 8 月 25 日. 有未成年犯管教所的民警和笔者抱怨，在劳动教养制度废止后，有一个家庭不愿意监护的 13 岁
15、的未成年被收容教养少年被送到该所，该所有专门管教该少年的民警，但是毕竟不是专业的教师，该少年的文化教育与同龄人相比必然有差距。 周雄.收容教养制度研究.中国人权评论（总第 5 辑）. 2014（2）.121. 司法部关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知：“为了正确执行监狱法 ，理顺少年管教所的内部管理关系，同时，大力增强对少年教养人员进行管理教育的针对性和有效性，保障失足少年的健康成长，根据中华人民共和国监狱法的有关规定精神，决定将按照刑法第十四条由政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养” 。 预防未成年人犯罪法第三十五条规定：“对有严重不良行为的未成年人，其父母
16、或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育的，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准” 。 联合国少年司法最低限度标准规则 （北京规则） ，22.1：“应利用专业教育、在职培训、进修课程以及其他各种适宜的授课方式，使所有处理少年案件的人员具备并保持必要的专业能力” 。 联合国少年司法最低限度标准规则 （北京规则） ，5.1：“ 少年司法制度应强调少年的幸福，并应确保对少年犯做出的任何反应均应与罪犯和违法行为情况相称” 。根据无责犯罪少年所实施行为的性质来确定对其采取何种措施是国际
17、通行的做法。 联合国少年司法最低限度标准规则 （北京规则） ，18.2：“不应使少年部分或完全地离开父母的监管，除非其案情有必要这样做” 。19.1：“把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间” 。 联合国少年司法最低限度标准规则 （北京规则） ，6.1：“鉴于少年的各种不同特殊需要，而且可采取的措施也多种多样，应允许在诉讼的各个阶段和少年司法的各级包括调查、检控、审判和后续处置安排，有适当的处理权限” 。 联合国少年司法最低限度标准规则 （北京规则） 7.1：“在诉讼的各个阶段，应保证基本程序方面的保障措施，诸如假定无罪指控罪状通知本人的权利、保持沉默的权利、请律师的权利、要求父亲或母亲或监护人在场的权利、与证人对质的权利和向上级机关上诉的权利” 。
