1、碳捕获与封存海洋环境保护国际公约的规制摘 要 碳捕获与封存（CCS）的推行也伴随着诸多问题，需要国家、区域和国际层面上相应的法律和制度框架以确保它能够安全和有效地运作。出于此种目的，近年来各国对一些国际性和区域性海洋立法的修订已经向确立此类框架迈出了巨大的一步。本文就相关公约的修订进行了相应研究。 关键词 碳捕获与封存 伦敦公约 伦敦议定书 基金项目：本文为国家社会科学基金项目“国际法视野下二氧化碳海洋封存问题及规则研究”阶段性成果，批准号：13BFX160。 作者简介：蔡鑫，上海政法学院国际法学院讲师，研究方向：国际私法。 中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2
2、015）11-251-04 同任何新生技术一样，碳捕获与封存（CCS）的推行也伴随着诸多问题。具体表现在其在实施过程中可能会出现的有关法律和监管方面的问题（legal and regulatory issues） ，也包括 CCS 以及同现有法律框架之间的相容性问题。为了解决这些问题可以采取两种手段：第一种是对既有的法律制度进行修订。这种手段的目标是消除现有立法中对于 CCS的限制。一些有关禁止向海洋倾倒废物的海洋环境保护的国际公约和区际公约由于订立时间较早，没有考虑到 CCS 的适用。因此如要在现有法律框架之内推行 CCS 就必须对这些公约进行相应的修订。第二种手段则是制定通过一些专门关于
3、CCS 的立法。一些国家和地区已经制定了此类立法，包括欧盟、澳大利亚和美国。本部分的研究将主要针对前一种手段，即 CCS 和现有法律框架的关系问题，主要集中在 1972 年伦敦公约和 1996 年伦敦议定书 ，以及 1992 年保护东北大西洋海洋环境公约（OSPAR） 。尽管这些公约在订立时并未考虑到有关 CCS 问题，但公约的某些限制性规定却会被应用到 CCS 的实际运作过程中，对于离岸 CCS 运作的合法性问题造成了一定的影响。主要原因在于这些公约都建立在对任何可能会影响到海洋环境的活动和物质进行预防性手段的基础之上。事实上，这些限制如果影响了 CCS 的运作显然是不当的。原因在于发展CC
4、S 技术的根本目的就是为了应对危险的气候变化，该技术的推行也是全球向低碳经济转型的一种重要过渡措施。基于这样的理由，近年来各国开始对这些公约进行修订。以期消除这些对 CCS 产生不利影响的法律障碍。 一、有关海洋环境保护的国际公约 （一） 伦敦公约 防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约 （Convention for the Protection of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other Matter） ，简称伦敦公约于 1972 年 11 月 13 日在英国伦敦正式通过，公约于 1975 年 8 月 30 日开始生效。到目前为止，
5、包括中国在内的 87 个国家接受了该公约。 伦敦公约旨在通过禁止向海洋倾倒废物和其他物质以保护全球海洋环境。公约采取了一种“除非禁止即允许（permitted unless prohibited） ”方法对向海洋倾倒废物进行规制。根据公约规定，列举在公约附件一的物质不允许向海洋倾倒，而如果向海洋倾倒列举在公约附件二和附件三中的物质则需要特别许可证（special permit）或一般许可证（general permit） 。其他所有在附件名单之外的物质则允许倾倒至海洋。 根据公约的规定，所谓“倾倒” （dumping）是指：1. 从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海洋中
6、作的任何故意处置。2. 将船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物在海洋中作的任何故意处置 然而根据公约，对于“倾倒”的这一定义并不包括：1. 将船舶、航空器、平台或其他海上人工构造物及其设备的正常运作所伴生或产生的废物或其他物质处置到海洋中，但为处置此种物质而运作的船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物所运输或向其运输的废物或其他物质或在此种船舶、航空器、平台或其他人造结构物上处理此种废物或其他物质所产生的废物或其他物质除外。2. 并非为单纯物质处置的物质放置，但此种放置不应违背本议定书的宗旨。同时根据公约， “废物和其他物质” （wastes and other matter）被定义为：任何
7、种类、形态或形式的材料和物质。 由于二氧化碳并未被归类为禁止倾倒的物质的范围之内，因此从这种角度来看公约对于离岸二氧化碳封存采取的允许的态度。然而在 1996年， “由生产或处理运作所产生的废弃材料” （工业废料）被加入到附件一所列举的禁止排放物质中。根据公约科学委员会（Scientific Committee）的表述，产生于工业活动中的二氧化碳应当被认定为工业废料，应禁止将其排放至海洋。但缔约国尚未对此种解释达成一致。 有观点认为，公约对于倾倒定义所允许的两种例外情况正常运作所带来的排放和并非为单纯物质处置的物质放置可以适用于二氧化碳海洋封存。近年来，包括美国在内的许多国家所进行了提高采收率
8、（EOR）项目可以被认为是第一种例外的体现；而 CCS 项目本身实际上是为了减轻气候变化所带来的损害的一种减排手段。从这个角度而言，可以认为实施 CCS 项目符合第二种例外情况。从这两个角度看推行 CCS 和公约的规定似乎并不矛盾。但是对公约的这种解读仍需要面对其他的障碍，这些障碍具体包括两个层面：一方面，公约文本仅仅提到“向海洋排放” （disposal at sea） ，因此，公约实际上将向海洋底土封存二氧化碳的活动排除于公约的管辖范围之外；另一方面，公约的各项条款仅仅适用于从船舶或平台进行排放，因此通过管道进行排放同样被排除于公约的管辖范围之外，然而事实上很多 CCS 项目都是依靠管道进
9、行二氧化碳运输。因此，如何解决这两个问题事关 CCS 是否在公约的法律框架内正常运作。对于 CCS 和伦敦公约之间的相容性仍旧是一个争议性问题。这些争议还经影响了缔约方对于后续的伦敦议定书的接受。 （二） 伦敦议定书 1996 年 11 月 7 日， 伦敦公约的缔约国通过了防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约议定书 ，简称伦敦议定书 。该议定书于2006 年 3 月 24 日生效。议定书要求缔约方“保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在切实可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。 ” 议定书中关于废物和其他物质的定义和
10、公约相同，但将“倾倒”的范围进行了扩展。根据议定书的规定，倾倒包括“从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海床及其底土中作的任何贮藏。 ”因此，当议定书提及“海洋”一词时，其内涵范围较之公约要更大。根据议定书，海洋是指“系指除各国内水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土。 ”但议定书也提出了例外，排除了“仅从陆地通入的海床下贮藏所。 ” 同时，议定书对公约关于倾倒的规定进行了更改。不同于公约所采用的“除非禁止即允许”方法，议定书采用了“除非允许即禁止”（prohibited unless permitted）方法。根据这种新规定，任何没有列举在议定书附件一中的物质和材料都
11、不允许排放到海洋中。而如果要向海洋排放附件一所列举的物质，必须根据附件二的规定，由相应有资质的机构授予特殊的许可证。根据附件的规定，申请人必须证明他们已经对：1.降低与预防废物的策略；2.可替代废物处理方式；3.适当的废物鉴定（adequate waste characterization） ；4.位置选择；5.可能的影响；6.检测技术等问题进行了相应的评估。在此基础之上，各国有资质的机构方可对其审查并颁发相应的许可证。 从上文所列举议定书的相关规定我们可以看出， 伦敦议定书对倾倒采取了更严格的界定。这种改变不同于伦敦公约对 CCS 所采用的模糊不清的态度，由于议定书尚未把二氧化碳规定在附件一
12、中，因此离岸 CCS 显然属于议定书所禁止的行为。但由于议定书在订立时并未考虑到 CCS 技术，因此我们应该认为公约对 CCS 的禁止属于一种无意的法律限制。 （三） 保护东北大西洋海洋环境公约 在东北大西洋区域，OSPAR 公约的地位更为重要，同时其规定较之伦敦公约和伦敦议定书而言也更为细致。根据 OSPAR 公约规定，缔约国应当：“采取一切可行性措施以避免和消灭污染，为保护人类健康和保护海洋生态环境，应当采取必要的手段来保护海洋区域不受人类活动的负面影响，同时如果有可能应当恢复那些受到负面影响的海洋区域。 ” OSPAR 公约采用了一种预防性方法，同时规定了污染者治理原则（polluter
13、-pays principle） 。公约考虑到了现有的技术和环境保护实践，包括清洁技术。公约主要关注来自来源于陆地，倾倒和焚烧，以及离岸的污染。2006 年修订之前，该公约没有涉及到将二氧化碳地质封存至海洋底土的问题。 2002 年，OSPAR 委员会要求法学家和语言学家工作组（group of jurist and linguist）对于在公约框架下将二氧化碳置于海床之下所可能产生的法律问题进行建议。在其所提出的最终报告中，工作组指出离岸封存来自于陆地的二氧化碳符合公约的规定，应被允许，但封存活动应当得到缔约国适格机构的授权和管理。 对于附件二所规定的有关倾倒问题上，工作组认为，如果目的是为
14、了减轻气候变化或者纯粹以排放为目的而封存二氧化碳违反了附件二的规定。 该工作组同时强调，公约附件三第三条禁止从任何离岸设施排放废物，二氧化碳也应被认为是废物的一种。但工作组对于离岸活动所产生的二氧化碳和其他途径产生的二氧化碳进行了区分。对于那些产生于离岸活动的二氧化碳，可以将其存置于海洋区域，工作组认为这部分二氧化碳可被看做是设施的正常运作，但存置也同时还要受到相应的授权和管理。而对于其他途径产生的二氧化碳，为减轻气候变化而将其封存于海洋底土中为附件三所禁止。从这些分析可以看出，同伦敦议定书一样，OSPAR 公约同样对 CCS 设置了部分法律障碍，必须通过对公约的修订来移除这些障碍。 近年来，
15、国际社会对 CCS 技术的关注日益增强，引发了人们对限制CCS 技术的诸多法律障碍的重新思考，在保护海洋环境和推行 CCS 技术之间必须找到相应的平衡点。这样的形势导致对伦敦议定书附件一和第六条以及 OSPAR 公约附件二和附件三的修订。 二、有关海洋环境保护的国际公约的修订 （一）对伦敦议定书的修订 从 2005 年开始，伦敦公约的缔约国开始进行协商移除对离岸 CCS 活动的法律障碍。闭会期法律和相关问题工作组（Intersessional Legal and Related Issues Working Group）和闭会期科技工作组（Intersessional Technical Wo
16、rking Group ）分别承担了对二氧化碳隔离的相关法律和技术分析。2006 年 11 月，在伦敦议定书第一次缔约国会议上，虽然各国对多个问题都存在分歧，但各缔约国最终接受了由澳大利亚提出，英国、挪威、法国和西班牙作为共同提案人所提出的修正案。 该修正案首先对伦敦议定书的附件一进行了修订，根据原附件一，可倾倒的废物或其他物质包括七种，即：疏浚挖出物；污水污泥；鱼类废物或工业性鱼类加工作业产生的物质；船舶、平台或其他海上人造结构物；惰性、无机地质材料；自然起源的有机物；主要由铁、钢、混凝土和对其的关切是物理影响的类似无害物质构成的大块物体，并且限于这些情况：此类废物产生于除倾倒外无法使用其他
17、实际可行的处置选择的地点，如与外界隔绝的小岛。修正案增加了第八种类型，即“为进行隔离而进行的二氧化碳捕捉过程中产生的二氧化碳。 ”同时对该附件增加了一项，特别对离岸封存二氧化碳进行了规定。根据该规定，仅在以下几种条件满足的情况下，才能够进行二氧化碳离岸封存。1.倾倒目的地为海底地质结构中；2.倾倒物质可能包含来源材料或隔离过程中使用的物质，但绝大部分应为二氧化碳构成；3.不允许以倾倒为目的添加其他废物或物质。 该修正案构成了在议定书框架下对离岸 CCS 运作的法律基础。但此修正案并不能单独发生效力，在适用过程中应当考虑到议定书的其他规定以及相应的指导原则。 因此，在海底封存二氧化碳将根据议定书
18、第四条规定，满足相应的许可证程序。根据第四条规定，缔约当事国应当采取行政或立法措施，确保许可证的办法和许可证的条件符合附件二。 而根据附件二，颁发许可证的决定只能在所有的影响评估均以完成、检测要求已被确定后做出。许可证的规定应尽可能确保对环境的干扰和损害被减至最小程度，其好处增至最大程度。颁发的许可证还应当载有相应的信息如青岛物质类型来源、倾倒区位置和倾倒方法等。许可证还必须进行定期检查已决定现场方案是否需要继续、修改或终止。 为支持建立一套完整可行的规制框架，伦敦议定书的科学工作组同时还起草了两套指导原则。第一套指导原则名为关于二氧化碳海底地质结构隔离的风险评估和管理框架 （Risk Ass
19、essment and Management Framework for CO2 Sequestration in Sub-seabed Geological Structures， RAMF） 。该指导原则以选址为基础对 CCS 所可能带来的风险进行了说明，同时对于解决 CCS 技术所带来不确定性和残留风险所采取的应对策略应当收集的相应信息也进行了说明。该指导原则具体包括选址标准、风向评估和管理以及监控等方面内容。RAMF 受到了其他有关CCS 研究的影响，具体包括 IPCC 的相关研究和 OSPAR 公约相关研究。 第二套指导原则是关于排放至海底地质结构的二氧化碳流评估特别指导原则 （Sp
20、ecific Guidelines for Assessment of Carbon Dioxide Streams for Disposal into the Sub-Seabed Geological Formations） 。该指导原则建立在议定书附件 2 和 1997 年一般指导原则的基础之上。这些文件共同构成了各国评估审查倾倒的参考标准，以确保相应活动符合公约和议定书的规定。2008 年 10 月，还专门制定了一个二氧化碳报告格式以帮助缔约国根据公约第 9 条完成自己的报告义务。 在协商过程中，对有关二氧化碳流的纯度问题产生了争议。部分缔约国，如德国支持加入一个二氧化碳流的纯度数量指
21、标，用以确定是否能够被允许进行封存。这一提议本身是为了确保二氧化碳与其他相关物质（如氮、氧、水或硫化氢）产生化学反应而所造成的风险保持在可控的范围之内。然而最终修正案并没有采用德国的这一提议，而采用了一种更为灵活但有一定争议性的作法，即要求封存的二氧化碳流绝大部分（overwhelmingly）由二氧化碳构成。 修正案对于二氧化碳纯度这种模糊地定义可能会对实践操作带来某些问题，在确立是否适合封存时，对如何界定“绝大部分”缺乏严格一致性的标准。科学工作组则认为，尽管二氧化碳纯度会影响到 CCS 的整个运作链条，同时也可能造成健康、安全和环境方面的影响，但由于具体二氧化碳流纯度会受到捕捉、运输和注
22、入过程的影响，因此进行统一规定不可行。 （二）第六条修正案 在前述修正案被接受后，各缔约国同意对第六条进行修订。伦敦议定书第六条规定：缔约当事国不应允许将废物或其他物质出口到其他国家供倾倒或海上焚烧。 因此本条规定应当也包括将包括二氧化碳在内的废物排放到其他国家的海床底土中。本条规定适用于跨境运输二氧化碳，同样本条也构成了对 CCS 运用的法律障碍。原因在于很多情况下对二氧化碳进行跨境运输是十分必要的，尤其在部分国家的领土缺少封存能力时更是如此。 修正后的公约涉及到三种类型的二氧化碳跨境运输：1. 在注入之前运输二氧化碳流；2. 在注入之后故意移动二氧化碳流（deliberate migration，故意迁移） ；3. 在注入之后非有意移动二氧化碳流（unintended migration，非有意迁移） 。根据 IPCC 国家温室气体清单指南的规定，所谓迁移（migration）是指，二氧化碳进出地质储存库同时保持在地平线或海床之下的移动。 根据第六条的规定，缔约国仅需考
