1、推进军队资金集中支付制度改革的思考【摘要】：作为军队财经改革的重要内容之一，军队资金集中支付制度满足和适应了社会及军队的发展需要，成为新形势下加强财务管理的重要手段，提高资金使用效益的有效途径。军队资金集中支付运行以来，基本达到了监督预算执行、提高资金效益的目的。但与国家财政国库管理制度改革和外军资金支付方式相比较，还有待进一步深化。本文根据相关的法规制度、理论和实际了解到的一些情况，对资金集中支付制度的必要性进行了探讨，分析了军队资金集中支付运行的现状，探讨了几个亟待解决的问题，并提出一系列对策 【关键词】：军队；资金；集中支付 军队资金集中支付，是军队各级纳入军费年度预算支出的各项经费，在
2、实际支付行为发生时从财务单一账户体系直接支付给商品供应商或劳务提供者的一种资金支付方式。军队推行资金集中支付是“十二五”期间全军财经改革的一项重要内容，也是预算编制改革的一项重要配套措施。军队资金集中支付运行以来，基本达到了监督预算执行和提高资金效益的目的，但与国家财政国库管理制度改革和外军资金支付方式相比较，还有待进一步深化。 一、推进军队资金集中支付制度改革的必要性 （一）推进军队资金集中支付制度改革是适应国家财政资金支付改革的需要 资金集中支付制度，对国家财政而言，又称国库单一账户制度，是国外大多数国家普遍采用的政府财政资金的管理方法。这里所说的国库单一账户，是指政府所有的财政资金，包括
3、预算资金和预算外资金，集中于一家银行的账户，政府所有的财政收支均通过这一账户进行管理。其最大的特点是，所有财政资金将在实际使用中从国库账户直接支付给商品和劳务提供者，财政资金在实际使用前，都是财政可统一支配和调用的资金。国库单一账户制度作为现代公共财政的主要内容，是建立与社会主义市场经济相适应的、高效的、完备的公共财政体系和国家财政改革的重要任务。军队财务作为国家财政在军事领域的延续，也是公共财政体系的重要组成部分，必然要针对国家财政改革的要求，依据军队发展战略和军队资金运行的特点，建立与国库单一账户制度相适应的军队资金集中支付制度，规范军队财务开支，强化预算约束，从根本上堵塞经费支出管理中的
4、漏洞，切实提高资金使用效率。 （二）推进军队资金集中支付制度改革是适应军队实行集中采购制度的需要 在市场经济条件下，市场在资源配置中的作用越来越重要，军队的资源供应必将越来越依靠市场，军队因为掌握军费而形成有效需求，并通过集中采购的方式参与市场竞争。在军队参与市场资源配置过程中，因财力、财权的分散，内部与外部的竞争，利益主体行为等诸多因素影响，使现行的资金支付手段在资金集中程度、支付时机把握、成本控制等方面不能发挥有效的作用。而且，军队实行集中采购实质上是一种规范和约束军队经费开支的有效措施，它要求各级各部门经费支出要有法定的程序。其主要通过招标采购的方式从市场上采购商品、服务和出包工程。其市
5、场化的行为，要求军队应该作为一个整体参与市场活动，协调内部利益，参与外部竞争。在资金支出方面，军队实行集中采购制度要求实行军队资金集中支付制度，将有限的资金集中起来，形成“拳头”优势，通过严格的法定程序，充分利用市场经济的价格手段，参与市场资源配置；同时军队资金集中支付制度又可以规范集中采购的行为，二者相辅相成、相得益彰。 （三）推进军队资金集中支付制度改革是加强财务集中统一管理，推动军队正规化建设的需要 长期以来，军队资金管理与国家财政资金管理一样，实行资金分散支付制度，财务部门将预算资金划给预算单位，存入预算单位在银行开设的账户，并由各预算单位分别支付给商品和劳务供应商。随着社会主义市场经
6、济体制的确立和军队理财的变化，这种分散的资金支付制度越来越不适应军队现代化、正规化建设的要求，助长了财经领域的分散主义和本位主义的倾向。军队是高度集中统一的武装集团，这又决定了军费管理必须符合集中统一的要求，集中统一管理是维护军队财经秩序的内在要求，也是提高军费使用效益的基本保证。因此，实行资金集中支付制度，是落实军委加强财务管理、实行财务归口要求的有力措施，对于加强军队集中统一管理，更好地贯彻国家和军队财经方针、政策，推进军队的现代化和正规化建设，具有十分重要的现实意义。 二、军队资金集中支付制度改革中存在的问题 实践中，也发现现行的集中支付改革，与资金供应关系、保障体制还不相适应，主要表现
7、在： 1.供应节仍然不够简化。改革虽然撤销了一些多余账户，但是实际上，供应节并不够精简。资金的审批，拨付，仍然需要一个较长的过程。对比外军的资金支付体制，美军是三级供应体制，德军、日军（自卫队）在银行没有账户，不直接收付资金，我们的供应节较多，大量资金分散在各级账户上，资金运行时间较长，发挥不出最大的保障效益。 2.支付手段仍然相对落后 随着军队信息化建设的开展，在支付手段上实行电子商务已是势在必行。地方的电子银行业务已运行多年，而在军队集中支付改革中，虽然有一些部队逐渐开始了以银行卡代替支票和现金结算，但这些情况仅限于大中城市的大单位，军队电子信息服务和支付方面的改革尚未正式启动。在大部分部
8、队现行的以支票和现金结算的方式己远远落后于社会信息化的发展进程，也与军队后勤信息化建设和发展的总要求不相适应。从总体上看，目前传统的方式不仅不能满足平时财务保障需要，更无法适应未来作战财务保障要求。 3.财务人员配置和管理上存在一定的问题 （1）财务人员不便管理。实行资金集中支付后，军、师单位司令部管理部门银行账户撤销，其财务业务由后勤财务部门管理，但管理部门财务人员仍由司令部管理，使管人和管事分离，人员和业务管理不统一。这造成财务工作缺乏协调，有的单位忙忙碌碌，有的单位人浮于事。更为严重的是，财务工作人员游离在后勤部门和司令部的管理之间，缺乏有力的监督和约束，容易造成财务工作管理混乱，出现贪
9、污、受贿、挪用公款等违法违纪问题。 （2）人少事多的矛盾突出。财务部门人少事多的矛盾一直就比较突出。随着军队财务改革的逐步深化，财务部门的内部分工越来越细，要求越来越高，资金集中支付改革后，机关部门和直属分队的财务业务都集中到财务部门处理，特别是有的单位既有制定计划、检查指导等宏观管理工作，又有结算报销、发放工资、保险基金和住房资金管理等微观工作，业务量较大增长。 4.资金管理风险增大 实行资金集中支付后，大量的资金集中到了财务部门手中。我们必须清醒地认识到，越来越多的资金在给部队带来较大利益的同时，也给资金的使用和管理带来了更大的风险。 在对军队资金的管理上，部队各级各部门的有些领导看到资金
10、的表面总量增大了，容易头发热，目搞建设。经费开支脱离管理监控，有章不循，搞一些政绩工程，贴金工程，形象工程。超预算财力搞建设，甚至挤占用预算经费，使一些腐败问题滋生；资金量的增多，使调剂经费余缺的可能性增大，如果监控不力的话，可能使经费开支混乱。加大了资金的管理决策风险，使资金使用的安全和效益难以得到保证。此外，还存在军队资金管理中隐性的管理人员素质风险。 三、解决资金集中支付制度改革问题的对策 （一）完善法规，实现依法管理 制定和完善法规及其配套措施，是实行军队资金集中支付制度的根本保证。中央军委批准颁发了总后勤部军队资金集中支付改革实施方案 ，并于 2005 年 1 月 1 日起在全军实施
11、。这标志着一项以财务单一账户体系为基础，以集中支付为主要形式的资金结算模式在全军建立，存在几十年的传统资金管理方式淡出军队历史舞台。 方案是资金集中支付改革的指导性文件，为进一步细化改革内容，增强作性，随后又颁发了军队资金集中支付管理规定 、 总部、军区（军兵种）事业部门直接收支经费财务结算管理办法 、 中国人民解放军财务结算中心工作规则等财务规章；各大单位要搞好相关配套制度建设，要根据本单位的实际情况，制定相关的配套措施，为改革创造良好的制度 （二）加强与各单位的协调，实现和谐管理 1.财务部门与事业部门的协调 各预算单位的资金归口管理后，财务部门与事业部门之间的协调沟通是否顺畅直接关系到资
12、金支付的顺利、有效。财务部门要明确服务保障目的，主动与事业部门搞好协调。 一是严密支付程序和手续。事业部门应向财务通报年度预算指标，月度和季度用款计划，作为财务部门的支付依据。事业部门向财务部门提出支付申请的支付凭证要齐全，并要在预算指标和用款计划之内，否则财务部门不予办理。 二是实行责任支付。事业部门对各项经费的支出应实行责任支付，对每一笔具体的开支提出支付申请要落实到申请人一栏。目的是使每一笔资金的去向有专人负责跟踪核对，保证资金准确及时到位。 三是跟踪支付情况。财务部门与事业部门之间可以通过联机上网共享资源。事业部门可以进入财务部门的资金支付信息网页，凭密码查询本部门单位的资金支付的流量
13、流向。方便事业部门跟踪资金支付情况，增强资金支付作过程的透明度。 2.财务部门与代理银行的沟通 实行集中支付后，军队财务部门与代理银行之间的支付业务往来，都应制定相关的制度规定，规范程序，严明手续。 一是支付清算。军队每月、每季度的用款额度都要下达给代理银行。代理银行和财务部门在每日支付工作结束前对当日资金支付情况进行对账，严密支付手续。 二是查询对账。代理银行可以通过电话银行、网上银行等方式向军队财务部门提供资金支付实时查询服务，并制定日对账，月对账，季度对账，年度对账的计划。 三是制定罚则。对代理银行在资金支付过程中的行为进行规定。若存在如占压零余额账户贷方余额资金的行为，或其他有损军队利
14、益的行为，军队可根据金融违法行为处罚办法进行处罚或取消其代理银行资格。 （三）继续集中银行账户，最终实现财务单一账户管理 一是取缔当前机关事业部门仍然存有的银行账号，主要是一些预算外收入、有偿服务收入和专项事业任务账户，如房地产出租收入、经济适用用房建设临时账户等，将这些账户撤消，并纳入财务结算中心统一管理。二是统一机关各财务系统的账户管理模式，制定统一的军队资金集中支付管理办法 ，加强财务结算中心与大部管理部门、装备财务部门的业务联系和信息沟通，形成抓好机关资金管理的合力，共同解决资金运行中的各种问题，规避金融风险，提高军队资金整体效益。三是加强对事业部门直属单位的资金检查，理顺直供与代供的
15、关系，严格事业部门垂直拨款的审批权限，并逐步取消垂直拨款，最终纳入预算指标同意管理。 此外我们还要与银行一加强责任制管理。一是实行银行账户管理责任制。非财务部门擅自开设银行账户的，要积极查处，坚决取缔，并对其责任人做出相应处罚。二是实行大额资金支付责任制。对大额资金支付的合法性和资金去向，经办部门、经办人员要承担责任，对事业部门财务人员要及时、真实地向本部门主观领导汇报资金运行情况，不得隐匿、虚报。财务结算中心应严格按照预算项目和资金集中支付要求结算业务，因把关不严、业务不精、工作失误造成资金风险的，应追究有关人员责任。三是实行借款偿还责任制。对于违反借款有关规定，造成借款逾期不能偿还，资金出
16、现大量积压沉淀的，应追究事业部门财务人员及经办人的责任，情节严重的应追究该部门的领导责任；对于在资金检查和清理中，因未能及时发现问题造成损失的，应由有关部门和检查人员共同承担。四是实行定期存储责任制。定期存储应按规定权限进行审批，并由两人以上到国有商业银行柜台办理，到期收回或另经审批后续存，不得用于非法集资或商业投资。 （四）实行资金项目支付，严格预算编制管理 军队财经三项制度改革，是从不同角度加强财务管理的三项措施，它们之间并不是孤立的、割裂的，而是相互联系、相互补充、相互促进的有机整体。实行预算编制改革和军队采购制度都离不开资金集中支付，因为任何经费管理行为最终都会通过货币流通形式予以实现
17、和体现，因此资金集中支付制度也必须适应其他两项财经改革的需要，调整确定其具体作方式。资金支付既是预算执行的源头，又是预算执行的关键，某项资金一旦被支付，便己在很大程度上完成的该项预算的执行，其合理性是决定预算执行合法性的关键，因此必须实行资金按项目支付。一是建立“项目库” 。按照预算确定的明细项目，充分应用电算化手段，按时间、分类别、定部门建立预算项目库，并可随时按不同要求进行检索、查阅、对照，财务结算中心据此进行资金保障准备。二是按项目进行支付。支付时不仅要明确该项目所属科目、承办部门，还要明确资金用途、资金去向和支付时间，使得每一笔支付都有据可依，有账可查，经得起推敲。三是严格项目支付的法规性。随着某一项目任务的完成或取消，该项目资金支付随即终结，不管其经费有无剩余，均应为完成处理，不得冠以其他名目进行索取，更不得超出预算金额进行支付，也不得以突破总预算为由，搞突击花钱、 “搭车”消费。
