1、推进政府与社会资本合作项目（PPP）的重要意义摘要：当前，国务院、财政部等部门密集发文推动政府与社会资本合作项目（PPP）的实施，以解决当前国家深化财税体制改革以来，强化地方政府债务限额管理导致的地方政府基础设施投入资金不足问题。针对 PPP 模式这个新生事物，现作如下说明，不当之处请批评指正。 关键词：政府；社会资本；合作；财税；体制；债务 中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2015）22021001 1PPP 模式产生的背景 从以下国家出台的一系列文件轨迹可以看出 PPP 模式产生的前因后果： （1）2014 年 8 月 31 日发布的中华人民共和国预算法（20
2、14 年修正） ，自 2015 年 1 月 1 日起实施。第三十五条规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 （2）2014 年 9 月 21 日国务院出台了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 （国发201443 号） 。文件第二条“加快建立规范的地方政府举债融资机制”的四条规定： （1）赋予地方政府依法适度举债权限。 （2）建立规范的地方政府举债
3、融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。 （3）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 （4）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。 在此文件中，首次提出了“推广使用政府与社会资本合作模式” 。 （3）2014 年 9 月 23 日财政部紧接着出台了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 （财金201476 号） 。文件要求：为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转
4、变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）发展的制度体系。 （4）2014 年 9 月 29 日财政部出台了关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 （财金2014112 号） 。公布了全国第一批30 个 PPP 示范项目（其中：江苏 9 个；安徽 4 个；山东除青岛 2 个外，其他地市无）并对各地 PPP 项目进行督导，要求各地加快进度，规范操作。 同一天，财政部还出台了关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 （财金2014113 号） ，对 PPP 模式的操作进行了具体规范和指导
5、。 （5）进入 2015 年以来，PPP 模式呼声很高，但是落地项目较少，出现了“叫好不叫座”的尴尬局面。为此，2015 年 5 月 19 日，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 （国办发201542 号） 。进一步要求各地区、各部门要高度重视，精心组织实施，加强协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好 PPP 项目的落实。 2PPP 项目操作流程说明 （1）进行筛选，建立项目库（项目识别阶段） 。对于符合 PPP 实施条件的公共基础设施建设条件的项目进行筛选，建立备选项目库。涵盖的领域包括：交通、住建、环保、能源、教育、医
6、疗、体育健身和文化设施等。 （2）编制实施方案（项目准备阶段） 。针对拟实施的具体 PPP 项目，编制具体的实施方案，包括代表政府投资方的确定、对社会资本方的要求、PPP 合作方式的选择，项目总投资及合作各方占比，社会资本合作方投资收益概算，合作经营期限，社会资本退出方式等。 注：PPP 合作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。 （3）确定社会资本合作方（项目采购阶段） 。根据项目实施方案，依据政府采购法的有关规定，采用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等方式确定社会资本合作方，并签署合作协议。 （4）
7、搞好项目公司的运营（项目执行阶段） 。成立新的 PPP 项目公司，每年对项目公司的资金支付列入当年财政预算，并纳入政府债务管理系统，确保资金及时支付保证项目公司的运营。 （5）项目合作到期后移交政府（项目移交阶段） 。项目合作到期后，不再继续运营合作的，由项目公司将资产移交政府部门，并做好资产交接验收工作，项目公司不再具体经营的，进行关闭清算。 3 对 PPP 模式内涵的理解和把握 （1）PPP 模式是当前地方政府部门唯一合法的融资渠道。 根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 （国发201443 号）规定， “政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 ”“剥离融资平台
8、公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。 ”“地方政府举债采取政府债券方式，并在国家规定的限额之内。 ” 原则上，地方政府可以通过发行地方政府债券（发行权在省政府） ，但由于受国家限额的限制，以及近期内国家发行的 2 万亿地方政府置换债券主要用于置换 当前到期的存量债务，不可能用于新的融资。唯一的融资渠道就是目前国家大力提倡的 PPP 模式。 （2）PPP 模式是当前能够新纳入政府债务管理系统，确认为地方政府新增债务的合法途径。以 2014 年 12 月 31 日为节点，财政部组织全国范围内的地方政府债务清理甄别以后，按照国发201443 号文件规定，严格控制地方政府新增债务，并对不符
9、合要求的新增债务不予纳入政府债务管理系统，以后年度的财政预算也不予列入还款计划。但对于 PPP项目形成的债务是个例外，可以纳入政府债务管理系统的新增债务。 （3）PPP 模式能够延缓当前的财政支出压力，但会增加总的财政支出金额。社会资本投资 PPP 项目，相应的追求投资收益，前期社会资本的投入会减轻当年财政对基础设施的投入，但社会资本投资方要将原始投资和要求的投资收益分年度逐渐收回，会增加以后年度的财政支出，因此要统筹规划，避免以后年度增加的 PPP 项目还款支出超过财政承受能力。（4）PPP 模式既要稳妥推进，又要严格控制融资成本。较好的 PPP模式应该选取那些政府不具有管理和运营优势，通过
10、引进 PPP 模式可以有效降低运营成本的项目进行实施，这样既可以提高社会资本方的利润空间，又有利于政府引进社会资本时可以通过较低的融资成本与社会资本合作方达成协议。 4 对我县推广和应用 PPP 模式的建议 （1）要高度重视 PPP 模式对今后地方经济发展的重要性。 PPP 模式是一种新兴事物，全国各地包括中央都处在一种摸索探索阶段，还没有非常成功成熟的模式可以借鉴。但是，从国家顶层制度的设计来看，它与国家加强地方政府债务管控，探索地方政府新的融资模式，激活民营资本活力，拓宽民营资本投资领域等方面，这是一个目前国家深化财政体制改革的一个关键点。不要把 PPP 模式简单的看作一种项目运作模式，而
11、要把它与地方政府债务管理、拓宽地方融资渠道有机结合起来。因此要高度重视对 PPP 模式的学习、理解和运用，探索出适合我县发展特点 PPP 模式。 （2）要成立 PPP 模式工作领导小组。 PPP 项目涉及范围广，投资额度大，运营周期长（一般 30 年） ，对地方经济社会发展影响深远，单靠政府一个或几个部门的力量难以完成或者造成 PPP 项目质量不高，有必要成立工作领导小组，并设立常驻机构，配备专业人员，或者聘请国内知名的 PPP 项目运作专家或团队，提高我县 PPP 项目的设计质量和运作水平，以增强地方政府融资能力，降低融资成本。 （3）要形成全县范围内的公共基础设施投资 PPP 模式工作制度
12、。 要建设一个公共基础设施项目，首先要考虑是否能够采用 PPP 模式，或者创造条件采用 PPP 模式，使其获得融资资格和纳入地方政府债务管理系统。从项目立项开始，就设计好一整套完整的 PPP 模式运作流程，并纳入省级 PPP 项目库，落实好项目资金来源。 （4）积极稳妥推进 PPP 项目。 本着先易后难的原则，先行试点一批，总结经验后，逐步提高 PPP项目的质量和规模。国家在大力倡导推广 PPP 模式，这既是当前我县经济社会发展的需要，又是完成政治任务的需要。目前，我县已经上报了县污水处理厂和高新技术产业园标准化厂房两个 PPP 试点项目，等待省级部门的审批，批复以后，我们可以先行在两个项目进行试点，取得经验。
