1、我国环境公益诉讼公民原告资格探析摘 要 公民提起环境公益诉讼，是实现环境民主的重要途径之一，然而，我国当前立法并未赋予公民环境公益诉讼的原告资格，这在很大程度上降低了公众参与环境保护的热情与实效，同时也不利于对污染、破坏环境者及环境行政执法者的监督及对受害者的救济。美国的环境公民诉讼制度具有成功的经验，因此，了解其公民原告资格的主要特点，通过比较借鉴，将公民纳入环境公益诉讼的原告之列，有利于完善我国的环境公益诉讼制度。 关键词 环境公益诉讼 公民 原告资格 美国 作者简介：王燕，江苏师范大学法政学院副教授，中国矿业大学马克思主义学院在读博士。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1
2、009-0592（2015）11-106-02 公民享有原告资格是环境公益诉讼的最本质要求，也是其环境权利的直接表现，面对日益严重的环境危机，鼓励公众参与环境保护事务，监督污染破坏生态的行为及环境行政机关的执法，是实现公众环境权益，改善我国生态环境的重要途径之一。美国的环境公益诉讼制度是世界上最早且较为完善的，因此，了解其公民原告资格的主要内容与特点，通过比较借鉴，赋予公民环境公益诉讼的原告资格，有利于完善我国的环境公益诉讼制度。 一、 我国环境公益诉讼公民原告资格现状 当前，我国经过 30 多年的经济飞速发展，生态环境正面临着如美国上世纪 40-60 年代同样的危机，当时，美国发生了多起严重
3、的污染事故，至 1970 年，面对日益严重的环境危机，为了维护自身的健康和安全，也为了唤起政府与有关部门的警醒，公众开始掀起一系列以世界地球日为代表的公益活动，呼吁环境保护，争取环境公益诉讼的原告资格，并最终使这一愿望在立法及司法上得以实现，反观我国环境公益诉讼公民参与的情况，却有不尽如人意之处，主要有以下几个方面： 1.立法层面。虽然我国现行宪法在第 9 条及第 26 条规定了环境保护的国家责任及目的，但并未将环境权设定为公民的基本权利，因此未能给公民原告资格提供宪法指导，作为环境保护基本法的新环境保护法 ，第 6 条虽规定“一切单位和个人”都有保护环境的义务，第 57条也规定了“公民、法人
4、和其他组织”对污染、破坏环境的行为具有向环境保护主管部门或监管部门举报的权利，但接下来的第 58 条有关环境公益诉讼的条款中，却仅仅赋予了一定条件下的“社会组织”以提起公益诉讼的资格，至于诉讼法方面，修订后的民事诉讼法第 55 条虽然规定了公益诉讼的内容，但仍然只赋予了“法律规定的机关和有关组织”提起环境公益诉讼的原告资格，而将公民个人排除在原告范围之外。 2.司法层面。目前，在环境公益诉讼司法实践中，多是检察机关、环境行政主管机关甚至环保团体作为原告提起的诉讼，公民作为环境公益诉讼原告提起的诉讼本身已极为少见，而在这极为少见的公民诉讼中，法院也大多没有立案，这不仅对监督环境违法行为极为不利，
5、也严重地挫伤了公众参与环境保护的积极性。 反对者认为，我国目前还不宜赋予公民环境公益诉讼的原告资格，其观点无外乎以下几种：首先，认为会引起滥诉、累讼，因为若允许个人提起环境公益诉讼，就会不断有“好事者”诉诸法庭，导致大量案件涌入法院，给法院在时间、精力与资源上带来很大的压力；其次，担心公民个人欠缺相应的诉讼能力，诉讼成本巨大、调查取证难及信息不对称等因素，对人力、物力、财力都十分有限的个人而言，是提起环境公益诉讼的巨大障碍；最后，认为公民个人综合素质有待提高，由于受传统观念的影响，老百姓大多有“惧讼”心理，他们目前的法律意识与诉讼热情并不高，因此不宜将公民纳入环境公益诉讼的原告范围。但是，笔者
6、认为，与其坐等公民环境法律意识提高之后再赋予其原告资格，不如先赋予其资格、激发其热情，使其自主积极地参与环境公益诉讼，从而提高其环境法律意识，这是辩证的、相辅相成的两个方面。美国环境公民诉讼中公民原告资格的成功经验，对我国是很好的借鉴。 二、美国环境公益诉讼公民原告资格的特点 在美国，环境公益诉讼被称为环境公民诉讼，有着特殊的社会历史背景及丰富的理论基础，其经历了从判例法到成文法的演变，直至上个世纪 70 年代初期，才得以逐步确立，作为美国环境法的重要组成部分，其内容十分丰富，条款涉及原告资格、被告与诉讼范围等诸多方面，其中公民原告资格内容十分值得借鉴，其主要特点如下： （一）公众意识推动下产
7、生 上个世纪 40 年代之后，美国在经济迅速发展、成为世界上最繁荣的国家的同时，也遭遇了前所未有的环境危机，震惊世界的八大公害事件，就有两个发生在美国，分别是多诺拉烟雾事件（1948 年）和洛杉矶光化学烟雾事件（1955 年） ，1969 年，又发生了圣?巴巴拉海峡石油污染事故，当年 1 月，在美国加州的圣?巴巴拉海峡，一座海上石油钻井平台发生了严重井喷，导致大约 10 公里的漫长的海岸线遭到污染，海洋生物和生态受到严重破坏，在媒体连篇累牍的报道过程中，公众将早已觉察的其它环境污染和破坏现象联系起来，内心受到极大震动，尤其是二战之后成长起来的年轻一代，文化素养普遍较高，环保意识很强，对生活与环
8、境质量有着更高的追求，态度也更加积极、激进。面对日益严重的环境危机，人们对环境的担忧与警醒，终于导致了 1970 年 4 月 22 日著名的地球日运动，该运动以出乎意料的规模迅速席卷全美，引起巨大反响，地球日运动推动了公民民主意识、权利意识的发展，人们要求立法确立公民环境权，赋予公众监督环境保护事务的权利，这在很大程度上推动了美国环境公民诉讼制度的建立，特别是促成了公民原告资格的实现。 （二） “任何人”的起诉资格 地球日活动之后，随着舆论的推动及公民环保组织的发展，美国政府的立法、行政、司法三大部门都逐渐对环境问题作出了反应，国会率先在联邦立法层面创建了环境公民诉讼制度，例如在 1970 年
9、修订的清洁空气法中，不仅规定了公民参与环境保护的指导性条款，为公民提起环境诉讼提供了原则依据，肯定了公民在执行法律中的重要地位，而且还规定了公民参与环境公益诉讼的具体条款，承认了公民提起环境公益诉讼的原告资格，例如其第 304 条 a 款规定“任何人”都可以以“保护公众利益”的名义，向污染破坏环境者或环保行政机关提起公益诉讼，而不论其是否与此有直接的利害关系。此后，包括清洁水法 、 海洋倾废法和有毒物质控制法等几乎所有美国的环境保护单行法中，都规定了公民诉讼条款，赋予了公民环境公益诉讼的原告资格。 （三）限定“实际损害”的标准 赋予公民原告资格之初，这种资格是宽泛的，只要为了环境公益，任何人都
10、可以提起环境公益诉讼，而不论其是否为利害关系人，但是，情况在“塞拉俱乐部诉莫顿”案后发生了改变，1972 年，著名的环保组织塞拉俱乐部状告美国国家森林局，认为它违法批准了沃尔特迪斯尼公司在矿王谷建造大型游乐场，破坏了该地风景的秀丽及本色，但最高法院却在此案中推翻了下级法院的判决，认为原告提出的环境这一“一般性利益”的损害，构不成“事实上的损害” 。尽管这个案例被看成是美国环境公益诉讼公民资格过程中出现的暂时挫折，但之后包括清洁水法等法律在内的关于公民原告资格的内容深受影响，纷纷以“实际损害”作为公民提起环境公益诉讼的前提条件，好在，在此后的司法实践中，这种“实际损害”并没有被局限于传统的经济损
11、害，环境的舒适、美感与享受等环境损害也被包括在内，当然，仅仅是对环境事务的关心，则并不能被认为受到“实际损害”而获得原告资格，这就将一部分因“好事者”引起的累讼挡在法院门外。 （四）设置预防滥讼的限制 美国的环境公益诉讼制度较为科学与完善，不仅体现在它顺应环境正义与道德的要求，赋予了公众环境公益诉讼的原告资格，切实体现了对公众环境权的保护，而且其巧妙之处在于，即实现了公众对环境污染破坏者与环境行政执法者的监督，又成为环境执法的重要补充，节约了大量公共资源。同时，它还设立了相应的限制条件，从客观上解除了滥讼累诉之虞。这些条件主要有三个方面：其一，针对环保行政机关的公民诉讼，只能针对其非自由裁量权
12、范围内的行为或义务提起；其二，当环保行政机关已经开始启动对污染、破坏环境行为者的追究程序的，公民将不可再就同一事实提起诉讼；其三，起诉人必须在起诉前将“起诉意愿通知书”送给被告和相关的环保行政机关，在该通知书送交之日起满 60 日后，方有权向法院起诉。 三、我国环境公益诉讼公民起诉资格之建议 （一）提高公众环境法制观念 回顾美国环境公益诉讼制度的产生，我们可以看到，大规模的环保群众运动及公众环境意识、法律意识的提高，对这一制度的建立起到了非常重要的推动作用，当然，这与美国宪政崇尚个人主义与自由精神，公众具有较强的民主意识有很大关系。至于我国目前的实现情况，笔者认为，虽不能将公众的环境法律意识作
13、为赋予其公益诉讼原告资格的前提条件，但面对越来越严重的环境危机，进一步强化公众环境法律意识，显得尤为重要。目前，我国公众的环境法律意识总体不高，究其原因，主要是“人治”的传统思想作怪及环境伦理道德的缺失，因此，必须加强全民环境法制观念教育，进行从幼儿园到社区的全方位的环境法律、环境伦理的灌输，从而培养公众的环境保护意识、生态伦理道德及环境法制观念，激发公民参与环境保护事务的积极性，更为环境公益诉讼公民原告资格的实现提供良好的人文基础。 （二）立法赋予公民起诉资格 环境污染与破坏行为侵害的是环境公益，是每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利，这种侵害具有间接性、潜伏性及不确定性，将公民纳入
14、环境公益诉讼的原告，不仅有利于对环境污染破坏者和环境行政执法者的监督，还有利于预防企业行为因科学不确定性可能给环境带来的不良后果，基于此，放宽环境公益起诉资格，已成为世界各国环境立法的趋势。同时，从人民主权的角度理解，公民诉讼是民主政治在诉讼领域的具体反映，赋予公民提起环境公益诉讼的资格，不仅仅是一个诉讼程序的问题，更反映了一个国家对公民环境权保护的程度。而中国现行的立法，虽然新民事诉讼法第 55 条关于公益诉讼的规定，赋予了“法律规定的机关和有关组织”提起环境公益诉讼的资格，但却将公民排除在原告范围之外，同时，何为“法律规定的机关和有关组织”也不够明确具体，使我国的环境公益诉讼制度并未真正建
15、立且处在较为尴尬的境地。因此，要使公民诉讼有法可依，首先应在宪法上确立公民环境权，其次在环境保护法及民事诉讼法等法律法规中明确赋予公民提起环境公益诉讼的资格。 （三）放宽资格同时设定标准 在美国的环境公民诉讼中，虽然联邦法律赋予了任何公民起诉的资格，但前提是其受到了“实际损害” ，这种“实际损害”除了经济上的损害，还包括视觉美感、娱乐享受等利益的损害，因为环境利益不同于一般的经济利益，只有这样才能认定原告与损害之间的利害关系，以最终认可公民的起诉资格，而我国一些学者认为环境公益诉讼就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点，因此，任何组织或个人，为了维护国家、社会利益，都可以提
16、起环境公益诉讼，而不必考虑“时间” 、 “地域” 。笔者认为这种观点虽然扩大了起诉主体范围，但为免滥讼，仍须设置相应的限制标准，在赋予任何人包括公民环境公益诉讼的原告资格同时，将已经或即将受到其所指控的污染环境违法行为的“事实上的损害”设为前提，以防止不必要的诉讼，当然，这种损害不管是直接的还是间接的，也不管是对个人利益还是对公共利益，抑或不论是财产的、人身的、精神的还是环境的损害，都可以认定为“事实上的损害” 。 （四）设置防止滥讼的前置程序 环境公益诉讼能有效发挥公民的监督作用，成为环境行政执法的重要补充，然而，过多的公民诉讼，也会使法院负担过重、不堪滋扰；同时作为被告的行政主管机关也往往
17、在应诉上疲于应付，影响行政效率。因此，我国可以借鉴美国的做法，并结合中国的司法实践，设置一个防止滥讼的前置程序，即规定公民在提起环境公益诉讼之前，应当先行对污染环境的行为及环境行政机关的不作为进行检举、揭发和督促，将一个类似于美国环境公益诉讼中的“起诉意愿通知书”送达对方，希望其能在法定时间内主动纠正违法行为，在告知义务的法定期间，若违法者已纠正了违法行为，则法院可以拒绝受理原告就同一事由提起的诉讼；若行政机关不作为或违法行为依然继续，公民则可以向法院提起环境公益诉讼。 参考文献： 1王曦.美国环境法概论.武汉大学出版社.1992. 2常纪文.我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策.现代法学.2007（5）. 3崔华平.美国环境公益诉讼制度研究.环境保护.2008（12B）. 4李静云.美国的环境公益诉讼.中国环境报.2013 年 7 月 4 日.
