1、我国环境行政执法存在的问题及应对措施摘 要 我国环境保护立法工作起步较早，发展也非常快。环境保护一票否决制度在我国环境保护“十二五”规划中首次得到确认和实施。但是，我国的环境现状却背道而驰，环境污染现象反而愈演愈烈。本文认为，造成雾霾等环境问题日益严重的原因很多，环境行政的执法力度和执法措施不够是重要原因之一。在我国环境行政执法实践中，社会公众参与环境保护的意识不高，地方政府行政干预环境执法活动现象普遍，环境行政执法主体自身素质低下，环保立法体系不健全，执法监督力度不够等因素都是我国目前环境行政执法过程中面临的难题。为克服这些环境执法中不利因素，一套行之有效的完善环境行政执法对策呼之欲出。 关
2、键词 环境 行政执法 监督体制 行政处罚 公众参与 作者简介：胡继华，新疆司法警官学校刑事司法教研室法学讲师，研究方向：法理学、行政法。 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-147-03 环境问题愈演愈烈，使我们真切地感受到了它的无所不在和对人体的严重伤害。那些真心想搞环保的企业因为搞环保而不得不加大投入，经营成本上升，价格必然偏高；而造成环境污染的生产经营性企业，因环保投入较少甚至没有，产品的价格肯定偏低，在市场上的竞争力明显增强；这种不公平的市场环境必然导致环保企业的生产经营举步维艰。违法成本低，守法成本高，导致一些企业对法律不屑一顾。同时，也
3、暴露出了执法的无力。如果执法部门能够严格的去执行法律，那么环保企业也不会陷于如此尴尬的局面。那么环保部门为何不执法呢？因为环保部门也尴尬。 我国大气污染防治法对责任主体的规定模糊，仅仅规定了一个“有执法权”的人去做，但是却没有明确具体的执法主体。于是，造成了环保部门“有义务而没有权利”的尴尬。各个执法部门推脱责任，怠于执法。最终，污染企业就更加肆无忌惮。在这种情况下，我们不得不反观环境行政执法的现状、困境，并探寻有效的改善方法。 一、环境行政执法基本问题 （一）环境行政执法的概念 有学者认为：“环境行政执法是指国家环境行政机关及其工作人员执行环境法的活动，其核心是国家环境行政机关制定各种行政决
4、定的过程。 ” 有学者则将其定义为：“环境行政执法指环境行政主体按照法律规定对管理相对人正当行使权利和履行义务情况进行督导促进的行为。” 综上而言，我认为，环境行政执法，是指政府环境行政执法主体根据法律规定的程序和权限，以落实环境执法职能为目标，对环境行政执法相对人采取的行政执法行为。 （二）环境行政执法原则 环境行政执法原则是规范环境行政执法工作的指导思想，反映环境行政执法的价值取向，确定行政执法工作的方式和手段。具体说来，有下面几方面原则： 1.合法性的原则。合法性原则是环境行政执法活动的核心，它是指环境行政执法的主体、内容和程序等必须严格遵守法律、法规和行政规章，不得与其相抵触。它要求环
5、境行政执法主体必须严格依法办事，不享有环境行政法律法规和规章以外的执法特权，超越法定权限的行政执法行为无效。 2.合理性的原则。合理性原则是指环境行政执法主体必须在法定的条件、种类和幅度范围内作出行政行为，行政行为的内容符合立法精神和目的。即使在法定权限内，也必须是适当的，公正的。它要求作出具体行政行为时应当及元件的客观事实，出于正当考虑的行政执法目的，进行行政执法行为的纵向和横向比较适当，并符合人之常情和社会发展的趋势。 3.公平性的原则。公正性的原则具体是指，行政执法主体在环境行政执法活动中对行政相对人要公平对待，一视同仁，要充分保护行政相对人的合法权益。行政执法活动中，不能搞等级化，更没
6、有特殊化。 同样的案件、同样的案情、同样的事实和证据、不同的行政相对人，应当有同样的行政执法行为，同样的行政执法后果，不应当有区别对待。 4.效率的原则。执法行为必须讲求效率，以实现社会资源的最大效益，环境行政执法行为也不例外。要尽可能用最少的人，占用最少的资源，实现执法效力最大化。主要体现在行政执法活动能否在规定时限内完成，行政执法投入的成本与社会效益是否对等。要用尽量少的执法成本取得尽量大的行政执法社会效益。 （三）环境行政执法主体 环境行政执法主体是指依法享有环境行政执法权利，以自己名义从事环境行政执法管理活动，并能够独立承担相应法律责任的组织。按照我国现行法律、法规规定，环境行政执法主
7、体的主要有以下几种 ： 1. 环境行政主管部门。主要有全国性的环境保护行政主管机关和地方性的环境保护行政主管机关。它们主要对本行政区域内的环境保护工作实施管理和监督，履行环境行政执法职能。这是最重要的一种环境行政执法主体。 2. 各级人民政府。它们从宏观层面对本辖区的环境保护工作行使管理权和行政执法权，对影响本辖区经济发展和社会生活的环境违法行为实施行政执法权。 3.环境保护法律、法规授权的组织。这类执法主体的执法权来源于法律、法规的特别授权。它们在自己的行政职能范围内，利用环境保护的专业知识，参与行使环境执法活动，如土地、矿产、林业等行政主管部门。 4.政府其他职能部门。政府其他职能部门的管
8、理活动也与环境保护工作息息相关，因此，它们在环境行政执法方面也会发挥重要作用，如卫生、市政园林等，也负有某些环境行政执法职责。 5.行业协会或专业技术机构。与环境保护业务相关的行业协会和专业技术机构经过法律授权，也能够参加环境执法，如环境保护协会、环境监测站。 二、我国环境行政执法存在的问题 目前，我国环境保护法律体系已经形成，为环境保护执法实践奠定了基础，环境行政执法能力和水平也在持续提高。但实践中的环境执法问题仍然存在不少，具体讲主要表现在以下几个方面。 （一）环境行政执法主体问题 1.环境行政执法主体机构不健全。在我国，由于历史、经济发展水平等多方面的原因，基层政府的环境行政执法主体还不
9、完善。在我国较为偏远的部分县级城市，专门的行政执法机构还没有建立完备，环境行政执法活动也没有全面开展。环保监察机构的执法行为也非常被动，导致环境行政执法行为迟缓的现象。 2.环境行政执法人员素质仍需提高。环境行政执法人员的素质决定了环境行政法活动质量，对环境行政执法行为的规范性和时效性产生影响。一是由于相关专业技术水平偏低，环境违法行为性质、手段、损失等难以确认，直接导致执法活动无法正常开展。二是环境行政执法工作人员责任心不强，自身执法水平不高，大大降低了行政执法效果。甚至有一些执法人员工作懈怠，查处不及时，现场处置迟缓，处理公众举报投诉不认真，打击各种环境违法行为不力；更有甚者，部分环境行政
10、执法人员丧失职业道德，以权谋私，与环境违法行为人沆瀣一气，大搞钱权交易，玩忽职守，渎职、失职等。 3.环境行政执法部门手段单一。法律规定的环境行政执法手段主要有罚款、限期整治、警告、停产停业、吊销证书等。其中采用行政罚款手段进行行政处罚的案件占环境行政执法案件总数的三分之二。其实，处理环境行政违法案件最有效处罚手段应当是为责令停产、停业或者吊销证书。但该手段的使用频率占到总使用频率的不足 30%。事实上，行政罚款的处罚手段对违法排污企业根本起不到应有的威慑力。有学者认为，环保法律的行政罚款额度较低，还通常设有上限，这是不合理的，也是不能产生法律威慑力的重要原因。如何完善环保罚款处罚措施，制定既
11、符合司法实践情况，又具有法律威慑力的罚款处罚标准，是提高我国环境行政执法能力面临的重要研究课题。 （二）我国环境保护法律体系存在的问题 1.部分领域环保立法存在空白或滞后时代发展。在一些环保领域，法律还没有专门规定，存在空白。同时，还有一些环保立法已经滞后时代发展，需要进一步明确与完善。如今，全国范围内的雾霾越来越严重，大气污染防治法应该得到高度重视。然而， 大气污染防治法本身还存在很多不完善之处，比如执法主体不明确。 2.环境违法责任追究力度较轻。目前，法律规定的环境违法行为责任处罚力度不够，不足以遏制环境违法行为的发展蔓延趋势。不仅如此，在环境法律法规中，强调执法主体使用行政手段实施环境保
12、护，但忽略民事、刑事责任手段在环境保护活动中的采用，使环境行政执法行为的效果不甚明显。生产经营企业的环境违法成本与因污染环境而产生的经营利润相比相差很大，成本低而利润高，导致不能形成法律威慑力，这也是环境污染案件越来越多，环境问题愈演愈烈的重要原因，同时也使环境行政执法活动陷入困境。 3.环境保护法律可操作性不高。当前，我国环境法律法规过于笼统和原则，在执法实践中难以落实。同时，配套的实施条例、执行标准不能及时出台，导致执法主体只掌握原则性法律规定却不知道应如何具体落实的问题出现。如大气污染防治法中有关于对露天焚烧秸秆进行处罚的规定， “对于情节严重的，可以处二百元以下罚款” 。此处并没有对“
13、情节严重”给出明确的标准。在环境保护单行法律法规中，这样概括性、不具体的规定还有很多。这样的法律条文好像赋予执法主体一定的执法裁量权，但却使执法活动标准不统一，造成执法混乱。 （三）环境执法监督问题 1.监督主体缺乏应有的独立性。目前，我国司法机关与政府有千丝万缕的联系，真正实现独立司法监督还存在制度上的困难。 考核地方政府的指标体系中，经济发展水平的高低是重要指标。而对环境违法企业的处罚也对当地经济发展水平产生了一定不利影响，所以地方政府对环境行政诉讼往往进行行政干预，这也直接打乱了司法机关的独立审判和监督。行政内部监督属于机关内部的监督体系，是体制内的纠错机制。但在行政隶属关系下的监督机制
14、，监督的独立性无从谈起。 在环境行政执法实践中，很多环境违法案件是由于工作人员滥用职权或是行政不作为造成的，如违规核发许可证，违规赋予环境开发资质，批准具有重大环境污染性的工业项目等。根据环境法相关规定，行政执法人员实施行政违法行为后，应当由行政执法机关内部进行行政处分。但这种处理往往是“睁一只眼闭一只眼” ，无法起到内部监督的应有作用。 在社会监督手段中，新闻监督具有独立性，但作用却不能充分发挥。因为根据我国的新闻管理体制，主要新闻媒体都有当地政府新闻主管部门管理，社会宣传的口径由政府统一把握。地方政府为宣传政府形象，促进本地经济发展水平，往往对环境违法案件的宣传报道避重就轻，或者干脆虚假报
15、道，予以掩盖。社会公众参与环境执法案件的监督在环境影响评价法中作了明确规定，但是确没有规定可供操作的具体措施。另外，因为环境保护信息的不对称和环保法律意识的薄弱，公众参与行政执法监督的能力也非常有限，起不到独立监督作用。 2.责任追究制度和权利救济仍需完善。权力运行过程中，重要的环节就是权力和责任能否对称。行政执法主体在法定权限内如何对自己行为造成的后果承担责任，这是亟需明确的规则。 执法主体在享有执法权的同时也应当承担相应法定义务。环境行政执法主体违法使用权力并造成严重后果时，必须承担相关责任。但我国当前环境保护法律法规在责任追究和权利救济机制方面仍然存在很多不完善的方面，主要表现在执法措施
16、的实施细则和程序方面。 三、完善我国环境行政执法的措施 （一）加强环境立法 要想强化执法效果，必从立法开始。首先，提高环境保护法在法律体系中的地位。长期以来，单行环境法律先后出台，如大气、水、土地、草原、森林、石油、矿产等自然资源领域都有专项法律，但在综合领域缺少一部环境保护的基本法律。国家在环境保护方面应当负有的职责，从全局的角度考虑制定国家环境保护的长远规划，以及采取多种措施落实环境保护的发展目标，在我国的环境保护立法中都有所体现。但是，与国际成熟的环境基本法相比差距还是很大。现在，单项局部的环境保护法律法规不能从更高层面解决环境污染问题，更不可能成为环境保护立法的指导思想。因此建议修订环
17、境保护法 ，让其体现国家对环境问题的宏观认识和整体掌控，进而制定国家环境保护法律法规总体框架和远期目标。 对于一些规定不具体明确的法律也要进一步修订。如大气污染防治法等，规定明确的责任主体、行政措施、处罚手段，让法律不再是一纸空文。 （二）加强环境行政执法体制改革 1.明确中央和地方职权划分。根据分级管理的行政体制，中央政府权力应适当下放。环境保护的管理监督和执法职能也要适当下放给地方政府的环境执法机关。一段时间以来，我国行政权力下放问题缺乏科学有效规划，如哪些领域下放、下放到何种程度、什么时间下放等。仅凭发放行政文件，下放或者回收行政执法权，缺乏统筹考虑和深入论证。下放行政执法权的同时，人事
18、权、调控权、执法权等职责不清，各种权利不平衡，使环境行政执法机关执法过程中要么无法可依，要么权力滥用。这些现象加深中央政府和地方政府矛盾，增大行政执法机关开展环境执法的难度。 2.科学设置政绩考核指标体系。地方政府通过实施和落实各项环境保护法律法规维护社会公共利益，改善人民的居住环境。同时，它也会追求执政业绩的增长。因为政绩考核指标是政府官员省钱的指挥棒，是政府工作业绩的考量标准，对官员本人的政治前途和地方政府形象都非常重要。当地经济发展水平是我国政绩考核指标中最重要的、最容易量化的考核指标。为此，我国大部分政府官员的政绩就是要看当地经济发展速度和经济发展总量，环境保护工作一直受到受冷落。 （
19、三）提高公众参与环境行政执法力度 根据民事诉讼法规定，2015 年之前，我国的公益组织没有公益诉讼的诉讼主体资格。2015 年 1 月 1 日起，新修订的环境保护法明确规定，只要从事环境公益活动 5 年以上，没有违法记录的社会公益组织，都具有环境公益诉讼的主体资格。自此，我国 700 多家环保公益组织都可以积极参与到公益诉讼的事业中。往后，我们将会更大范围地夸大参与范围，让更多的社会主体参与环保事业中来。 （四）强化行政执法力度，加大惩罚力度 由于违法的成本低，有的企业宁愿交罚款、排污费，也不去治理。如果能加大惩罚力度，提高违法成本，也许可以起到法律的震慑作用。以美国加州为例，为加大环境污染的
20、治理力度，该州制定了新的规定，赋予环保部门新的更大的权力。环保部门有权对使用里程不超过十二万英里的汽车进行抽查，检查该汽车的尾气排放是否达标。一旦超出尾气排放标准或者发现厂家违规，就要从该辆汽车出厂开始每一天罚款两万五千美元。同时，环保部门要求车辆生产企业将问题车辆全部回收。无独有偶，据中央电视台 2015 年 9 月 23 日午间新闻报道，德国大众汽车公司在美国市场销售安装专门应付尾气排放检测的“失效保护器” 的问题车 48 万辆，使其在车检时能以“高环保标准”过关。而实际上，这些车辆排放污染物超过美国环保法环保标准限值的 40 倍。美国清洁空气法规定， “在汽车上使用失效保护器以躲避清洁空气标准是违法行
