1、我国环境税立法相关问题探析摘 要 长期以来，由于我国系统的环境税法的缺位使得相关政策零星分散，且因现行的环保排污收费政策征收标准较低、范围过窄而导致环境税并没有充分体现其目的。本文首先对环境税的概念及立法价值、发达国家环境税立法经验等作了简要介绍，并结合环境税的基本原则对我国环境税法体系的构建提出基本的对策及建议。 关键词 环境税立法 国际经验 税收优惠 专款专用 作者简介：黄蓓，贵州大学法学院，硕士生导师，研究方向：经济法学、民商法学；张睿，贵州大学法学院，硕士研究生，研究方向：经济法学。 中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-012-02
2、一、 环境税的立法价值 目前，我国的生态环境状况不容乐观，一部穹顶之下的记录片让我们意识到自身是处在一个何等危险的环境中，无论是学者还是国家相关部门都意识到了仅仅依靠市场自发的资源配置机制及政府的政策命令及管控手段已难以抵抗环境的迅速恶化，而税收的杠杆调节手段作用于治理环境污染已然成为国际趋势。征收环境税对于环境污染的防治具有许多现实的积极意义，其不仅可以取代现行针对排污的行政性收费，将其与部门利益脱钩，使其更加规范地使用税收收入。从目前所倡导的“激励型”环境税的定位上说，其可以使污染者的边际私人成本等于边际社会成本，使污染主体的成本内部化。 例如，除却一些垄断企业，一般生产商在面对环境税应税
3、额时，会将其转嫁于产品价格之中，势必会造成物价提升、销量下滑，迫使生产商改良生产技术、转变其生产模式，将提升清洁的产品生产过程作为目的，以减免税费、降低价格吸引消费者；而对于消费者来说，其作为产品的利用者享有产品给其带来的利益，当环境税加入产品价格之后其应当会选择更加便宜的产品或者不购买，这又将促使市场淘汰一批环保技术落后不能与时俱进的企业。 另外，由于环境资源本身所具有的公共物品属性，要求政府在运用各种手段进行开发和保护时都必须始终坚持公平原则。通过立法的形式征收环境税可以使公平原则以形式体现出来，完善的立法体系能够使形式公平并最终实现实质公平。从可持续发展观来说，环境税法的设计越合理越能够
4、体现公平，这种公平包括代内公平和代际公平这两种空间和时间的二维公平观，对法律制度进行创新，能够在自然资源利益分配上保证代与代之间的公平。 二、发达国家环境税立法经验 早在二十世纪七十年代初期，发达国家便发现了传统经济发展道路的不足所导致的生态环境危机，并运用了众多经济、法律、行政手段试图治理日益恶化的生态环境，而环境税制的建立运行就是其通行的一种主要经济手段。我国学者通常将发达国家环境税的建立过程划分为三个阶段。第一阶段始于二十世纪七十年代末，根据“污染者付费”原则（即 PPP 原则） 发展起来，专项排污收费构成了环境税雏形；第二阶段是二十世纪八十年代至九十年代中期，这一时期的税收种类进一步扩
5、展到能源税、能源排污税等，并对税收归属作出分类；第三阶段是从二十世纪九十年代中期至今，发达国家先后推行绿色税收政策并进行了绿色税制改革。 （一） 大气污染税 大气污染税包括了二氧化硫税和二氧化碳税两种，顾名思义前者是对排放到空气中的二氧化硫污染物征税，后者是对燃料产生的二氧化碳污染物征税。美国率先于 1972 年以立法的方式开征二氧化硫税，并对税基及税率作出相对严格的规定，刺激生产者对环保设备进行安装，在相同条件下转而使用含硫量相对较低的原料。1991 年，瑞典开始征收二氧化硫税，与此同时，挪威、荷兰、日本、德国等国家也随后开始征税。芬兰于 1900 年率先征收二氧化碳税，紧随其后瑞典、挪威、
6、荷兰等国也陆续对油、天然气、汽油和国内航空燃料等征收二氧化碳税，征税的标准是原料的平均含碳量和发热量。这一系列立法直接或间接地节约了燃料资源、改变了人们的行为模式。 （二）水污染税 由于排放的污染物中含有大量有害化学物质，从而导致污染物进入水资源而造成水体使用价值的降低甚至丧失，而应对这种污染行为征收水污染税。法国是世界上最早征收水污染税的国家，而目前水污染税制较完善先进的是德国。水污染税的计量方法主要有两种。德国于 1981 年开始征收水污染税，征税的方法是以废水的“污染单位”为基础，税率在全国范围内统一，收取的税费用于地方收入，以便使水质情况得到改善；另一种计量方法就是荷兰的水污染税，其是
7、以废水排污量为基准征税。 （三）噪声污染税 噪声指在一定的时间或空间的范围内声音分贝超过一般正常人接受度的声音，超过一定分贝的噪声会造成人或动物听力下降、影响人们的正常生活。而噪声税就是对这种声音的制造源所征收的一种税，其目的是促使噪声源安装隔噪设施，并使政府能够将此税收用于公用事业的降噪设施安装，且安置搬迁居民等。例如，荷兰政府对其民用航空公司就征收噪声税，理由是民用航空公司应对其机场周围产生的噪声行为负责，而税基就是噪声的分贝数及产生量。日本是按照飞机起飞着陆次数计征，而美国洛杉矶则是将此税直接抛给飞行得益人，即向每位乘坐飞机的旅客和每吨托运的货物各征收 1 美元的噪声治理税。 （四） 固
8、体废弃物污染税 固体废弃物污染税，俗称垃圾税，是指对固体废弃物征收的一种税。固体废弃物，是指人类在生产、消费、生活和其他活动中产生的固态、半固态废弃物质，也就是垃圾。固体废弃污染物的危害很大，不仅造成资源浪费，还会造成人类的精神及身体伤害，更会使生态遭受严重破坏。目前，国际上普遍征收的固体废弃物污染税取得了显著的效果，使固体废弃物明显减少，税目主要有一次性餐具税、饮料容器税、塑料袋税、废电池税等。爱尔兰开始征收塑料购物袋使用税，其目的是为遏制塑料购物袋的大范围运用，减少白色污染。所收资金全部交由新成立的环保基金用于环境保护项目，不仅有效地治往了“白色污染” ，使塑料袋使用量骤降了 90%，同时
9、，为爱尔兰的环保项目筹集了一笔可观的资金，国民环境意识也因此得到提高。 三、我国环境税法体系的初步建构 环境税立法必须遵循五个基本原则，即税收法定原则、PPP 原则、税收公平原则、税收效率原则以及专款专用原则 此五项原则应当贯穿于环境税立法的始终。而从我国国情看来，我国环境税立法也应该从实际出发、坚持税收中性原则、循序渐进式建立环境税制框架、灵活运用税收优惠与税收激励政策。 （一）税制模式的选择 国际通用的环境税税制有三种模式，其一是将绿色化制度加入传统的税收法律制度中，让所有税收都具有保护环境的功能；其二是构建相对独立的环境税法律制度，对传统税收进行一部分绿色调整并适当引入新税种；其三是构建
10、完全独立的环境税法律制度。因为第一种模式过于庞杂、不现实，第二种模式会使制度零散化，在实际中操作难度较大。结合我国国情来说，目前我们更加倾向于第三种独立的环境税立法模式。我国环境税的设计是在现有排污收费制度的基础上进行“费改税” ，由于对各类污染物征税具有趋同性，因此为了简化立法程序、节省立法成本，应当直接开征环境税税种，对有关税目进行梳理便可。如此也更能体现我国对环境问题的高度重视，彰显整治污染的决心，使得新税种更能受到大众的尊崇。 （二）环境税税制要素的基本构造 1.环境税的征税主体：既然环境税选择了完全独立的税制模式，那么其征税主体就应当从原来的环保部门转变为征管能力更强的税务部门，但是
11、由于当前的税务部门在环境监测、污染物计量等方面专业技术人才的缺位，所以在立法中应当保留环保部门作为税务部门的辅助部门以保障环境税的顺利、合理征收。 2.环境税的纳税主体：对于纳税主体的确定应当遵循 PPP 原则，理应包括在我国境内排放污染物的单位和个人。 3.环境税的征税客体、税目：由于当前的环境税法体系尚不完善，对于税目也并未进行系统的梳理列举，而且污染物名目众多且呈多样性发展使得一一列举不太现实，并且依据我国现阶段的环境“费改税”进程，对于征税客体范围的确定可以从排污收费项目中择取，借鉴发达国家经验可以大致分为包括大气污染物、废水、固体废弃物及噪声等。由于这些污染物是目前对环境危害较大的项
12、目，将其具化后分项体现于税目中更具有现实意义。 4.环境税的税基：对于大气污染物可以根据应税污染物的实际或者估算排放量作为计税依据，也可以根据其含碳量或者含硫量来作为计税依据；对于废水要根据污染物的种类、数量以及浓度等来作为计税依据。5.环境税的税率：税率过高会增加企业的负担，不利于市场经济的稳步发展；税率过低又将会使环境税的目的难以实现，生态环境进一步恶化难以遏制。因此，设计合适的税率是立法者们面临的一个难题。理论上来说最优的税率是环境税的应税额正好消除环境的负外部性所造成的成本。 现实来说当排出的污染物性质相同时，应当按照单位污染物的浓度来确定税率；当排出的污染物浓度相同时，按照污染物的排
13、放量的差别确定税率，以超额累进税率为主。而对于我国不同地区来说，由于各地差异较大，因此不同地区的税率也应当作出适当调整，做到因地制宜。如此，便体现了公平原则。 6.环境税的税收优惠措施：开征环境税是为了遏制生态环境的恶化、保障生态文明建设的顺利进行，通过向纳税主体来增加其排污成本，迫使其改变原有不环保的生产行为模式，以达到节能减污的目的。税收优惠措施的目的，是通过纳税企业更加积极的更换环保设备和改进生产技术，从而使得产品的完整产业链更加环保，并实现资源节约和减少污染物排放后所给与的一种税收鼓励或财政帮助政策，对转变行为模式的企业给予一定的税收减免优惠。通过这些优惠措施来影响人们的生产与消费，激
14、励企业积极进行环保生产技术革新，形成良性循环。对于税收优惠措施的设计，我们亦可以借鉴一下发达国家的做法，例如英国政府对达到其所规定条件的纳税主体直接减免气候变化税的做法。另外，采取法律或行政法规的形式对税收优惠措施进行专门立法，并对原有的措施进行整理，形成相对完整的立法形式，完善税收优惠政策。 （三）当前环境税的使用方式宜实行专款专用原则 目前环境税的使用方式在实践中主要有两种：第一种是专款专用，即明确环境税收入全部用于环境治理和保护；第二种是将环境税收收入纳入一般性财政收入。在现阶段来说对环境税收入的使用采用专款专用方式是更合理的。首先，从心理上来说，普通民众是不希望见到本用于维护生态环境的
15、税收收入用于其他用途的，而专款专用的方式可以直接提高环境税这一新税种的可接受性和税收遵从度；其次，专款专用也有利于公众对环境税收和税收使用情况进行监督。但是，如施正文教授所说，使用专款专用方式管理环境税收收入并非长久之计，此方式容易导致低效率的资源配置，并且环保税刚开征的时候范围很窄，其所征收上来的税金并不能满足环境治理所需的资金，只会出现将部分公共税款转入到环境治理中的情况。 综合以上两种方式，在立法之初最合理的方式就是各地方政府将本地区的环境税收收入的 70%作为地方收入以作为本地区生态环境建设的资金，剩余的 30%上缴中央，供中央进行在生态文明建设上的统一调配使用。 注释： 邢会强.基于
16、激励原理的环境税立法设计.税务研究.2013（7）. PPP 原则：是 Polluter-Pays-Principle 的简称，指环境污染的防止费用，应由污染者支付的原则。资源环境法词典.中国法制出版社.2005年版. 王卫东.不妨开征“塑料袋税” （好望角）.人民日报海外版.2002（2）. 付慧姝.论我国环境税立法的基本原则.江西社会科学.2012（4）. 胡绍雨.关于我国开征环境税问题的思考.开放导报.2014（1）. 王映、施正文.环保税立法须顶层设计衔接.法人（特别报道）.2015（4）. 参考文献： 1孙巍、刘畅.我国环境税税收政策问题研究.北方经贸.2015（3）. 2邓尧.环境税法律制度比较研究/经济法论坛（第六卷）.2009（1）. 3李金荣.我国开征环境税的紧迫性及对策建议.价格理论与实践.2015（2）. 4贾康.环境税立法迫在眉睫.人民论坛.2015（10）. 5王哲林.环境税的国际比较及借鉴.税务研究.2007（266）.
