1、我国农业面源污染防治法律制度的检讨与选择摘 要 研究表明，中国 88%的患病和 33%的死亡人群均与生活用水不洁直接相关，农村地区已经成为我国水环境污染的重灾区，农业面源污染已严重威胁到农民的身体健康、农业的可持续发展和农村的稳定。十八大报告指出：“保护生态环境必须依靠制度。 ”鉴于农业面源污染的严峻形势和相关立法的不足，本文将从防治农业面源污染的重要性着手分析探讨完善我国农业面源污染防治法律制度的有效之策，呼吁社会重视农业面源污染，改善农业生态环境推广发展循环农业，从而更好地促进我国农村农业生产环境、经济与社会的协调和可持续发展。 关键词 面源污染 生态 农业 基金项目：安徽财经大学大学生创
2、新训练项目，我国农业面源污染防治法律制度研究（项目编号;201410378175） 。 作者简介：邵华，安徽财经大学本科生，研究方向：环境法。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-042-04 一、农业面源污染防治法律制度的一般分析 （一）面源污染的概念 面源污染是相对于点源污染而言的， 也叫非点源污染，是指在不确定的时空位置， 污染物以广泛的、分散的、微量的形式渗入地表或地下水体而造成的污染，或因畜禽养殖业的任意排污造成的水体污染。农业面源污染是农业源污染中相对点源污染和内源污染较为复杂的一部分， 主要是因为现代农业农药、化肥等农用化学品的
3、大量施用，加上风力和强降雨外力作用，特别是大风、暴雨和洪涝灾害通常会把大量的氮、磷、农药等污染物质带入水体，污染水环境所造成的。这种以工业化模式改造的“化石农业”在一定程度上违反了农业作为自然再生产与经济再生产相结合的过程的本性， 对农业生态系统、整体生态环境乃至人的生存质量都造成了严重破坏。由于面源污染范围大而分散，一般定量监测和污染物防治都比较困难，农业非点源污染在全球范围内越来越严重，从政府到社会各行各业都持有积极的预防和治理的态度，但由于人们逐渐习惯农业非点源污染，导致农业非点源污染防治工作常被放置在工业化和城镇化之后。据环保部门估计，目前面源污染大致已占污染总量的一半左右。 （二）农
4、业面源污染的特征 1.分散性和潜伏性。农业面源污染并不像点源污染那样集中体现出来，它是分散且不容易被发现的;在尚未造成一定影响之前难以发现农业面源污染对水体的污染情况，在一般情况下发现都是在造成一定影响之后因此农业面源污染具有分散且隐蔽潜伏的特征。 2.随机性和不确定性。农业面源污染会随着农业生产环境以及气候条件等多方面因素的变化而改变，任一因素都无法决定农业面源污染的具体情况，它是综合各方面因素得出的结果，同理任一因素变化都会导致结果的改变，例如农业生产中化肥农药使用的种类以及剂量不同，会导致对水体污染的结果不同。因此农业面源污染具有不确定和随机的特性。 3.广泛性和不易监测性。由于受到很多
5、因素的影响，农业面源污染的来源十分广泛，另外不同因素之间在某些特殊情况下也会相互渗透、难以区分，在现有技术手段条件下，对农业面源污染的详细检测任然十分困难，想要检测某个污染因素的具体排放情况更是难以实现。因此难以检测以及来源广泛成为农业面源污染的显著特征之一。 二、 我国农业面源污染防治法律制度的现状评析 （一）我国农业面源污染防治现状 上世纪 80 年代始，农业面源污染防治工作开始受到社会关注，到目前为止，在农业面源污染防治工作上有所建树，例如建立了污染防治检测示范区，并起到良好的示范效果。虽然在农业面源污染防治工作上小有成就，但污染任然没有得到有效防治，据 2010 年发布的第一次全国污染
6、源普查公报显示，太湖、巢湖蓝藻事件，滇池污染事件，长江、珠江、辽河污染事件造成水污染和生态环境破坏起因于农业面源污染，它直接影响农业生产甚至威胁人体健康，因此农业面源污染工作亟待解决。2015 年 4 月 14 日，国新办举行农业面源污染防治工作有关情况新闻发布会。农业部副部长张桃林在介绍相关情况时表示，党中央、国务院对治理农业面源污染问题高度重视。习近平总书记也指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。今年中央 1 号文件对“加强农业生态治理”作出专门部署，强调要加强农业面源污染治理。政府工作报告也提出了加强农业面源污染治理的重大任务。 在面源污
7、染防治指导文件方面，已发布的文件如下：生活垃圾处理技术指南 （建城201061 号） 、 农村生活污染防治技术政策 （环发201020 号） 、 农村生活垃圾污染控制技术规范 （HJ574-2010） 、 化肥使用环境安全技术导则 （HJ555-2010）以及农药使用环境安全技术导则 （HJ556-2010） 。这些文件的制定和发布在一定程度上为管理和控制农业面源污染提供了法律依据和技术标准，但由于只是规范性文件，其法律效率不高，所起到的作用有限，因此在面源污染防治立法方面有待进一步提高。 （二）我国农业面源污染防治存在的问题 1.立法层次不高，没有专门立法。在农业面源污染法律防治方面我国制定
8、的相关法律法规主要有中华人民共和国环境保护法 、 中华人民共和国水法 、 水污染防治法 、 水土保持法以及其相关规定，但这些立法对农业面源污染防治的规定涉及不深，加上面源污染防治立法技术难度大，难以对面源污染进行全面系统的检测与管理，在实际运用中对农业面源污染防治作用不大，因此需要针对农业面源污染专门立法，提高农业面源污染方面的立法水平，为防治农业面源污染提供更好的法律支持。 2.没有具体的操作措施。现有法律法规对农业面源污染防治的具体措施没有明确规定，在实际中无法有效指导农业面源污染的防治工作， “巧妇难为无米之炊” ，因此农业面源污染防治需要作出详细规定，根据污染的不同分别制定相应的法律法
9、规制度，在此基础上才能有效防治农业面源污染。 3.缺乏救济手段，缺乏保护性。在农业生产生活过程中不合理施用化肥农药，以及农民对农业面源污染的认识不足导致农业面源污染范围不断扩大。加之技术手段不足，农业面源污染防治没有得到有效的救济，在污染形成后不能及时有效的治理，才造成这种结果加重的后果，因此需要我们加强对农业面源污染的治理，保护农业生态环境。 （三） 完善农业面源污染防治立法的必要性分析 治理农业面源污染缺乏相应的法律和制度保障。要想改善农业面源污染现状，就必须完善我国农业环境法律体系，以立法的方式完善相关环境法律体系，使农业面源污染得到有效治理以及农业生态环境的良性循环。 1.完善农业面源
10、污染防治立法是实现社会公平的需要。 “在现代社会，任何一项法律制度的背后都隐含着对公平和正义的价值追求，即使像环境法律制度这样技术性规范占有相当大比例的法律制度也不例外” 。作为均衡利益的手段之一，立法能够协调利益和治理社会。由于市场经济的发展，国家在环境方面的立法更侧重于城市地区，这种趋势导致国家在环境立法上把更多资源倾向于城市地区，而农村地区的环境立法下相对空缺。笔者认为，国家应呼吁社会对农业面源污染给予重视，对农业面源污染有正确的价值导向;在分配环境立法资源时对农村地区环境立法给予重视，体现公平合理的立法原则。 2.完善农业面源污染防治的立法是农业现代化的必然要求，是改善农业生态环境的必
11、要手段，也是建设社会主义新农村的必要条件。我国的农业现代化正处于初级阶段，改善农业生态环境以及防治农业生产造成的污染是实现农业现代化的必要前提。如何改善农业生态环境和防治农业污染？要从根本上解决这一问题就必须提高公民环保意识，而立法是引导公民的最有效途径，所以要实现农业现代化必须完善农业面源污染防治的立法，用法律引导公民实现改善农业生态环境并最终实现农业现代化的目标。 三、国外农业面源污染防治的立法现状及对我国的借鉴 （一）国外农业面源污染的立法现状 1.日本农业面源污染立法现状：（1）丰富的立法;日本在防治农业面源污染方面，出台了食品、农业、农村基本法 、 关于促进高持续性农业生产方式采用的
12、法律 、 肥料管理法 、 农药取缔法 、 农业用地土壤污染防治法 、 农地管理法等二十余部环境保全型农业的法律、法规。在禽畜养殖业方面，颁布了家畜排泄物法 ，修定了关于废弃物的处理及清扫的法律 、 恶臭防治法等八部法律。 （2）配套的法律体系;关于促进高持续性农业生产方式的法律与食品、农业、农村基本法同年颁布，配套使用。该法的目的是通过政府在财政政策方面的支持，吸引民众和社会团体加强农业生态环境技术研发，发展绿色有机农业。在控制农业面源污染方面， 可持续农业法 、 食品废弃物循环利用法 、 堆肥品质法相继出台，与食物、农业、农村基本法配套使用，从农业生产到农产品加工，各个环节都有相应的法律法规
13、进行指导，极大地改善了农业生态环境，有效防治农业面源污染。日本有丰富的农业非点源污染防治的立法，并与相应的法律制度的立法形式相照应，把可操作性与层次性结合起来，使法律的惩戒措施，能更好地控制国内农业非点源污染，这一点值得中国借鉴。 2.美国农业面源污染立法现状：（1）在防治面源污染方面美国制定了较为完善的法律法规制度，关于改善水质方面的法律法规，1948 年联邦水污染控制法案 ，1961 年联邦水污染控制修正案 ，1965 年水质法案 ，1970 年水质改善法案 ，1972 年邦联水污染控制法 ，1987 年清洁水法这一系列的法律法规充分说明美国在改善水质方面做出的努力，对防治农业面源污染也提
14、供了法律支持。另外， 联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法 、 生态农业法 、 化学品法 、 耕地保护计划 、 泰勒放牧法 、等法律法规关于美国农业生产中如何使用化肥农药以及合理放牧等做了详细规定，对保护农业生态环境，防治面源污染提供了法律上的帮助。 （2）1972 年在邦联水污染控制法中，美国首次明确提出控制面源污染，倡导以土地利用方式合理化为基础的“最佳管理实践” （BMPs） ，据美国环境署中相关法规文件的定义，最佳管理实践是指：任何能够减少或预防水资源污染的方法、措施或操作程序，包括工程、非工程措施的操作和维护程序等。通过最佳管理实践，与准备评估报告和在一定期间内实施相结合，在控制非点源污染
15、方面收获颇丰，对改善美国农业生态环境做出突出贡献。这种法律制度与实施操作的有效结合，对防治农业面源污染事半功倍，值得我们去学习借鉴。 （3）在防治农业面源污染方面，美国根据污染所表现的不同形式具体划分，分别制定相应的法律法规，例如水质方面，美国制定了清洁水法;在食品安全方面，有食品安全法对其详细规定;在农药管理方面， 化学品法 、 联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法 ，针对不同的污染源归类划分分别制定相应的法律法规制度，对农业面源污染进行合理监管。所以在农业面源污染防治方面美国制定了详细的法律法规进行监管，从可能造成农业面源污染的各个方面入手，严格控制农业生产过程中造成的污染，合理有效的防治农业面
16、源污染。美国这种多样的立法和有效的实施计划以及合理的管制监督这三方面的结合对美国农业面源污染防治起到积极作用，也推动力美国农业的可持续发展。 （二）国外农业面源污染防治法律制度对我国的启示 日本严谨的立法要求与美国分类的立法思路，针对污染源头控制对农业面源污染法律体系进行构建，笔者认为我国在防治农业面源污染立法方面应采取以下措施： 1.建立健全农业面源污染防治法律体系。美国和日本等发达国家相对完善的法律体系有效防止其农业非点源污染，极大地改善农业生态环境，促进经济、社会与环境的协调发展，因此为了加强对农业面源污染的管理，借鉴美日等发达国家和地区的立法经验，我们需要建立健全农业面源污染防治法律体
17、系，为我国预防、监测和管理农业面源污染提供法律依据。 2.明确预防农业面源污染各方面的职责，加强污染控制的法律责任。在国家或政府方面，对农业和国家环境保护部门的职责在农业面源污染控制中的职责进行定位，其他部门根据主管部门工作积极合作，只有分工明确，才能更好地控制农业面源污染。国家应在财政或金融政策上给予农业面源污染防治工作鼓励、支持和引导，通过这些方式来带动整个社会对农业面源污染加强防治工作。在公民方面，宣传农业非点源污染和危害的重要性，增强人们的环境保护意识，加强预防和控制农业非点源污染的公民参与，加强污染防治，调动公民积极参与农业面源污染控制。 四、完善我国农业面源污染防治法律制度的设想
18、（一）立法的完善，建立健全农业面源污染防治法律体系 1.颁布新法律。专门制定农业非点源污染防治条例或中华人民共和国农业面源污染防治法 ，针对农业面源污染进行立法完善，加大国家在农业面源污染防治立法工作上的力度，为农业面源污染提供有力的法律支持。加强对化肥，农药管理的专门立法，制定肥料管理法等加强治理有机肥料对绿色农业造成的污染，针对农业生产过程中农药化肥等化学剂使用管理的法律，保护农业生态环境。发展和改善绿色农产品以及化肥农药的使用条例和其他有关标准，规范的化肥农药使用，加强生态肥料和农药应用技术推广。借鉴美国立法方面的经验，针对不同的污染源头区别立法，例水质法 、 土壤保护法等，分别针对水污
19、染和土壤污染来立法，能够加强防治农业面源污染治理过程中分类管理的效果。另外，要突出强调环境的自我调节能力，加强滩涂、湿地以及湖泊方面的立法保护，例湿地保护法 、 湖泊生态环境法等，通过自然环境的自我进化来改善农业面源污染现状，以达到保护农业生态环境的效果，这也是符合我国保护环境的基本国情的需求。只有不断丰富有关农业面源污染方面的立法，学习发达国家在农业污染立法方面严谨细致的态度，才能完善我国农业面源污染防治法律体系。 2.修改现有法律法规制度。 “环境权的创设是解决环境问题的客观要求，这在世界各国基本上是一致的，都是一种强化环境权的趋势” 。环境权作为公民权利的一种通过宪法赋予公民是社会发展的
20、必然趋势，宪法作为国家的根本法在保护公民权利上意义非凡，通过修改宪法把环境权作为公民基本权利，为其他法律法规的制定和修改提供依据。针对农业面源污染方面对中华人民共和国环境法 、 中华人民共和国水法 、水污染防治法 、 水土保持法以及相关规定进行修改，突出农业面源污染在防范与治理过程中的不同应对方式，例在中华人民共和国环境保护法中对农业面源污染防治确定较为明确的方向，指导水污染防治法与水土保持法针对各自特征细化防治农业面源污染的具体措施。 环境影响评价法中应该加入土地利用规划决策的土地复垦、水利工程以及使用土地利用总体规划和决策的规定，这些规定条款在防治农业面源污染方面能够给予较为详细具体的帮助
21、。 （二）法律实施层面之改进 1.制度实施层面。环境影响评价制度与“三同时制度”作为预防环境污染重要制度，它处于调整环境法律关系的初级阶段，在农业面源污染形成前，针对可能造成环境影响的农业专项规划或农业建设项目进行分析、预测和评估，并针对这些问题提出防治农业非点源污染的具体措施，在此基础上报送审批机关进行审批。根据环境影响评价法规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批审查或者审查后未予批准的，审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。关于农业建设项目方面可以配合“三同时”制度，在新建、改建或扩建农业建设项目，农业技术改造项目以及一切可能对环境造成污染和破坏的农业建设项目中，将环境保护措施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，从源头控制污染，以预防为主，通过严格的监管为防治农业面源
