1、武汉市党内法规执行力的实证研究摘 要 全面从严治党要求强化制度规范，扎牢“制度笼子” ，用党内法规来约束党员干部的行为。本文对党内法规实施现状、实施效果、存在的问题及其原因进行调查，并在此基础上提出完善党内法规内容和增强其执行力的建议。 关键词 制度笼子 规则 从严治党 作者简介：周叶婷、周志平，中共武汉市委党校党建教研部。 中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-149-02 党内法规是每一个党员干部应遵守的底线，党内法规的完善契合了全面从严治党的要求。唯有一个科学的、可操作性强的党内法规才能得到党员干部的普遍遵守，才能形成对党员干部行为的约束。基于
2、此，课题组主要采取问卷调查的方式，对党内法规的实施效果等方面进行了调研。2015 年 5 月，课题组分别向部分区发放调查问卷总 500 份，共回收有效问卷 473 份，回收率 94.6%，通过统计分析认清武汉市民对党内法规的认知现状、党内法规实施中存在的问题以及原因进行分析，并提出有针对性的建议。 一、武汉市民对党内法规的认知现状 课题调查对象的基本情况：从年龄来看，26 岁-60 岁为受调查对象的主体，占 82.0%；从文化程度看，本科学历者比重较大，比例将近达到半数，高中（中专）和大专学历者的受调查者人数相当，分别占 16.5%和 18.8%；从身份看，涵盖了领导干部、 “两代表一委员”
3、、党员和群众，其中绝大部分受调查者是普通党员，比例为 68.7%。 课题组主要从对党内法规的了解情况、对党内法规重要性的认知情况以及对党员、领导干部遵守党内法规情况三方面来调查公众对党内法规的认知现状。 （一）对党内法规规则较为熟悉 从党内法规的了解情况来看， 97.9%的受调查者对党内法规这一概念熟悉或较为熟悉；80.1%的受调查者对党内法规制度体系所包括的系列规章、制度等内容了解或有所了解；对中国共产党党章 、 中国共产党党员权利保障条例和中国共产党纪律处分条例三个重要党内法规的规则内容，分别有 89.4%、77.4%、89.0%的受调查者了解或有所了解。在调查中，79.3%的受调查者经常
4、学习党的章程、准则、条例、规定等党的规章制度，20.3%的受调查者会偶尔学习。 这一组调查数据显示出，由于相当一部分受调查者都能对党内法规的对体系内的主要章程、条例和规定的内容进行了经常性的学习，绝大部分受调查者对党内法规的概念、党内法规体系以及重要党内法规的规则内容三方面了解和熟悉程度较高。 我们也注意到，还有 22.6%的受调查者对中国共产党党员权利保障条例的规则内容不太熟悉和不了解，这显示出仍然存在着对党内法规认知的制约因素。对于这一问题，有 87%的受调查者认为党内法规制度内容太多太繁杂是制约了解党内法规的因素；45.7%的受调查者认为党内法规的条目太抽象，影响他们对党内法规的理解；7
5、5.3%的受调查者认为不熟悉党内法规是由于相关部门组织的宣传学习力度不够。 （二）认识到党内法规对从严治党的重要作用 从对党内法规重要性的认知情况来看，调查中，81.6%的受调查者认为健全党内法规制度体系对全面从严治党有很大的作用，18.0%的受调查者认为有所作用，只有 0.4%的受调查者认为作用不大。数据显示出公众对党内法规制度体系的作用是非常认同的，从严治党需要依靠健全的党内法规制度体系。 （三）能较好遵守党内法规 从遵守党内法规情况来看， 96.2%的受调查者认为中央八项规定后我市党员领导干部遵守党纪党规的情况与以往相比大有好转。在调查中，绝大多数受调查者对当前武汉市党员、领导干部遵守党
6、内法规制度情况的总体评价较好。99.6%的受调查者认为当前武汉市党员干部遵守党的制度规范的情况好或较好；99.6%的受调查者认为当前武汉市管领导班子和领导干部遵守政治纪律、组织纪律和廉政纪律的情况好或较好；98.5%的受调查者认为当前武汉市领导干部在工作项目推进落实过程中的思想方法与作风、领导方法与作风、工作方法与作风等方面好或较好；95.4%的受调查者认为当前武汉市、区及各部门执行民主集中制的情况好或较好。这一组数据说明当前武汉市党员和领导干部守规意识较强，能较好地认知和遵守党内法规制度。 二、党内法规实施中存在的问题 在这一组数据的调查中，全部受调查者都肯定了当前我国党内法规制定的科学性；
7、绝大部分受调查者都肯定了在党内法规体系的科学性。在问到“您认为当前我国的党内法规的制定和出台是否科学”时，97.9%的受调查者认为科学；2.1%的受调查者认为较好，没有受调查者认为不科学。在问到“您认为党内法规所包含的党章、规则、条例、办法等是否构成科学体系”时，97%的受调查者认为是构成了一个科学体系；0.9%的极少数受调查者则认为不构成科学体系；2.1 的受调查者表示不了解。 虽然党内法规的制定和体系的科学性得到了普遍肯定，但在具体规则和执行方面还存在着诸多亟待解决的问题。 （一）党内法规规则可操作性不强 根据课题组调查的结果来看，调查显示不少受调查者认为党内法规的规则内容可操作性不强。8
8、1.4%受调查者认为党内法规实体内容太多而程序规则较少；77.2%的受调查者认为内容较为宽泛规定较为宏观； 45.0%受调查者认为部分条文操作的弹性空间较大；1.3%受调查者认为部分条文与国家法律相冲突。数据显示出党内法规自身的问题主要体现在规则制定技术的层面上，而较少涉及内容不适当或违反国家法律的问题。综观我国党内法规内容，主要两大问题影响了党内法规实施的效力，一是我国党内法规的实体性规则较多，而配套的程序性规则不足；二是党内法规过于原则和抽象，可操作性不强，不利于执行。例如党章中规定了党员对党的工作的建议权，有揭发和检举党员和组织违法乱纪的事实，有权要求罢免和撤换不称职的干部的权利，有选举
9、权和被选举权等等。但是在该党内法规中，没有具体的程序性规则，没有具体规定党员如何建议，向谁建议；规定了揭发检举权，没有党员规定检举揭发之后的权利保障的程序。 （二）党内法规执行效果未达到公众满意程度 从党内法规执行中存在的问题来看，党内法规的执行效果没有达到公众满意的程度。在问到“您认为当前党内法规执行的效果如何”时，不足半数的受调查者认为很好，43.8%的受调查者认为较好，11.2%的受调查者认为一般。党内法规的执行面临有法不依、有法难依、执法不严、违法不究和惩戒不够等亟待解决的实施困境，其中有法难依和惩戒力度不够是受调查者反映较为突出的问题，比例分别为 67.9%和 61.7%。 三、党内
10、法规实施效力存在问题的原因分析 （一）党内法规内容不科学影响党内法规实施 在调查数据中，课题组所列举的影响党内法规实施效力的几种因素，每种影响因素的选择人数都不在少数。其中，半数以上受调查者认为广大党员干部对党内法规了解掌握不够是影响党内法规实施效力的原因，44.4%受调查者认为要调整和规范的问题太复杂；35.5%受调查者认为缺乏良好的法治传统；26.0%受调查者认为领导干部权力过大不愿被约束；13.1%受调查者认为党内法规本身不科学；11.4%受调查者认为党内法规易受社会政治局势等因素影响。 在导致党内法规内容存在问题的原因上，72.9%受调查者认为立法使缺乏一个总体规划；56.7%受调查者
11、认为少数部门立法广大党员参与不够；28.3%的受调查者认为法规的听证和纠错机制欠缺。这一数据显示出立法程序缺乏科学性和民主性是党内法规内容不合理的主要原因。 （二）监督乏力导致党内法规对领导干部制约失效 受调查者普遍认为领导权力过大而缺乏相应的制约和监督是党内法规对领导干部失效的主要原因。66.8%的受调查者认为领导干部权力过大难以监督；25.6%的受调查者认为领导干部抵触党内法规的制约；20.9%的受调查者认为党内文化消极因素的影响；62.8%的受调查者认为相关监督机构失责。 （三）党员权利保护不到位导致党内法规对广大普通党员作用失效 绝大多数受调查者认为党内法规对党员的具体权利保护不到位是
12、其对党员失效的主要原因；过半数的受调查者认为基层党组织弱化使党内法规对普通党员作用失效；47.6%的受调查者认为党内法规失效是因为其权威性不够；还有少数受调查者认为由于普通党员对党内法规的刻意规避使其作用失效。 （四）队伍庞大制约党内法规构建合理党内秩序 党员队伍 85.6%的受调查者认为党员人数太多党员队伍庞大制约了党内法规对合理党内秩序的构建；45.7%受调查者认为党员行为的多样性；42.9%的受调查者认为党员和党组织的利益趋于多元化；4.9%受调查者则认为党内关系较为复杂。数据显示出，庞大的党员队伍使得党员的行为和利益需求千差万别，管理难度较大，阻碍了党内法规对合理党内秩序的构建。 四、
13、对扎紧全面从严治党“制度笼子”的建议 （一）完善党内法规，增强可操作性 第一，建立科学的党内法规体系。以党章为核心，将党内法规按照以下四类进行划分和清理：一是党员权利保障类的党内法规；二是党的组织法规；三是党员干部管理和考核的法规；四是党员干部的纪律和责任。 第二，党内法规的内容要更加精细化，防止“牛栏关猫” 。细化程序性规则，特别是党员权利保障程序、纪检监察工作的程序性规则，如何合法、规范、透明，值得进一步研究完善。 第三，增加违反党内法规的责任等刚性规定。对党内法规中的禁止性规定，都应当相应列出实施该禁止行为处罚规则，否则某一条款只要求党员干部不得做什么，但不规定如果做了该接受什么样的处罚
14、、由谁处罚、怎样处罚等处罚责任不明确，那么自然避免不了出现有法难依的局面。 （二）提高党内法规的执行效力 适应从严治党的新常态，重视制度建设，更要注重制度的落实。 第一，加强对权力的监督。制度笼子不应仅仅是反腐，更重要的是对干部的平常管理，要从履职尽责全过程的监督管理来提升党的执政能力和水平。党内权力运行必须公开透明，用制度方式约束个别领导凌驾于组织之上，同时重大事项的决策要更多地让普通党员知晓和参与。执行制度要一视同仁，对上对下一个样，特别要注意健全选人用人制度，既要防止个别人不正常的“火箭式”提拔，也要注意不能“一刀切” ，影响干部队伍整体发展。 第二，改变教育和宣传方式。要创新党内法规制
15、度的宣传和学习方式，少一些说教，形成一种潜移默化式的教育，让基层干部更加容易接受和掌握。 第三，明确责任，违法必究、执法必严。有法不依、执法不严使得法律成为一纸空文，严重损坏了党员干部的形象，也影响党内法规的权威。无论是普通党员还是领导干部都应当敬畏党内法规，把党内法规作为行为的底线，违法必究、执法必严。其中主要是加强对一把手的监督，一把手从严要求了，基层干部自然不敢乱来。此外，在把权力关进笼子的同时，要想办法鼓励干部勇于担当，勇于作为，不能为了怕出事而不做事、当太平官。 参考文献： 1中央中共办公厅法规局、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（2007-2012）.北京：法律出版社.2014. 2宋功德.党规之治.法律出版社.2015. 3蒯正明、任秀娟.新形势下加强党内法规制度建设的路径探析.探索.2015（1）.
