1、政府购买法律服务的法治化与规范化摘 要 政府购买法律服务是政府依法执政的重要保障，当前我国政府购买法律服务尚处于探索阶段，在实践过程中还存在很多不足。本文主要针对这些不足进行阐述，提出要从构建和谐完善的制度机制，建立并完善工作运行机制，制定监督评价标准，建立良性合作机制几方面探讨政府购买法律服务如何实现法治化及规范化。 关键词 政府 购买 法律服务 法治化 规范化 作者简介：宋崇迪，江苏道文律师事务所。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-137-02 当前国际上政府购买法律服务已经非常普遍，但是在我国，却还只是处于试行探索阶段。随着我国改革开放
2、的不断深入，经济飞速发展，政府对于法律服务的需求也与日俱增，政府内部单纯的法制科室已不能满足其多样化、多层次的法律需求。从依法行政、依法治国角度讲，政府也需要在外部法律服务推动之下更好实现依法行政，而政府法律服务提供者在为政府部门提供服务过程中，自身素质得到了提高，业务得到了拓展，社会影响力也得到了有效提升。可以说正是这种双重情境催生了政府购买法律服务的产生，政府购买法律服务同科学发展观相吻合，符合时代要求，且今后必将更为成熟完善。笔者以政府聘请律师为其提供法律服务为例，探讨如何实现政府购买法律服务的法治化与规范化。 一、政府购买法律服务的必要性及可行性 党的十八大明确提出要建设法治政府，依法
3、治国，而依法行政是政府工作的一个基本准则。社会的不断发展也使我国公民维权的法律意识不断觉醒，行政诉讼案日渐增多。可以说政府购买法律服务是社会主义法治国家建设的迫切需要，而政府部门中自身的法制部门在人员配置上对行政诉讼案件刚性需求难以满足，这种情境下，政府购买法律服务便成了一种明智选择。江苏省淮安市人民政府法制办 2015 年通过公开考试的方式选择两名律师作为其专职法律顾问，即是这种现实需要的实例。从一定意义上讲，政府购买法律服务为进行法治政府建设的客观要求。要实现依法治国，建设法治国家，让政府行为处于法律规控下，使政府行为能够在法治轨道之上保持良性运行，使政府权力在得以正当行使基础上，公民的切
4、身权利也得到保障；政府购买法律服务能使我国国际竞争力大幅提升。随着我国政府提出是“一带一路”的构想及稳步实施，以及亚洲基础设施投资银行的筹备设立等，我国的经济发展将会更加紧密地与世界经济融合，并且我国政府必将在其中发挥主导作用。在当前众多国际投资项目、融资业务项目中，律师等专业人士的法律服务是必不可少的；国家政府治理的一个重要目的就是要让国民经济保持持续健康增长。党的十八届三中全部通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出积极发国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见中指出建立健全政府和社会资本合作
5、（PPP）机制。以上制度的逐步落实，将使政府面临大量涉及金融、公司、房产建筑、担保等私法领域的法律事务。政府只有加强与律师等专业法律人士的合作，才能更好规避风险，让国民经济稳定增长；政府购买法律服务还是我国社会转型时期内应对凸显矛盾的客观需求，在当前的社会转型时期，国民需求多元化，商业财产纠纷增多，政府购买法律服务后，能够让专业的法律人士去解决这些社会问题，社会资源大大节约，有利于维持社会稳定。 二、政府购买法律服务现状及存在问题 （一）购买法律服务程序缺乏制度保障，法律服务质量难以保证 从各地的政府购买法律服务实践中我们可以看出仅少数政府制定了政府购买法律服务的制度，多数地方政府都没有制定相
6、关制度，在购买法律服务上存在很多空白。比如服务范围不明确，律师的选择程序不规范，带有很大的随意性，服务定价的方式不明确不合理等。这种制度规制上的不完善对政府购买行为的规范管理是极为不利的，这种制度规制下，政府购买法律服务的初衷难以实现，而律师等法律服务提供者的积极性虽高但尽职心不强。特别是在进行重大决策决定时，个别政府拒绝律师服务人员对相应决策把关，不利于依法行政的展开、政府政务的公开，不能对其公共利益进行有效保护。 （二）服务意识差，公益活动参与不足 一些法律人士在对政府提供服务过程中，对服务报酬过分注重，忽视了其公益性，对于公益性项目参与热情不高，甚至有些不能按照聘用合同来履行职责，而在涉
7、及服务费用较高的项目上，法律服务人员则投入较多精力及时间。这种反差是对政府购买法律服务公益属性的一种损害，对法律服务人员形象也有一定影响。 （三）政府对律师的作用不够重视 政府购买法律服务后，这种法律服务应贯穿于项目决策、执行、后续处理等整个程序处理过程的始末，要具备连贯性。但是现实情况却是多数地方政府存在大政府的传统观念。在项目决策上，政府不想让外界参与，不想让其干预决策过程，只是将律师看做是救急者，只有出现损失及纠纷的时候，才会想到让律师来参与并处理。这种状况导致很多决策在制定中缺乏科学性及合理性，律师没有参与决策过程，不能达到事前预防作用。 （四）政府部门同律师关系定位不准 在一些地方政
8、府中，政府对于其同律师间的关系没有进行准确定位，而对两者关系的准确定位为政府购买律师服务的一个重要基础。政府如果认为其同律师间属于合作、平等、共赢的关系，政府购买法律服务的制度就比较容易形成，否则的话就难以实现。我国政府在社会管理领域长期以来一直都是采取审批等管理体制，行政管理色彩浓厚，这种情况在律师行业也是广泛存在的，尽管一些律师自身愿意去参与公益活动，但是很多公益法律宣传多辅以行政强制色彩，对律师主观能动性造成了束缚。例如法律援助字面上的通俗理解就是让律师从自己腰包掏钱，使得律师公益活动参与积极性降低，对政府威信也造成了不良影响。 （五）一些律师的主观目的不够端正 在政府购买法律服务过程中
9、，很多律师还是本着挂靠理念同政府机构合作，想着利用政府来提高自身的知名度。对于政府的法律代理费只进行象征性收取。还有很多律师对政府免费提供临时性法律服务，甚至有些律师同时任职多个部门法律顾问，这种情形下，要让律师为政府提供出高质量的法律服务是难以实现的。 三、政府购买法律服务的法治化与规范化 我国政府购买法律服务尚处于试行探索阶段，在执行过程中问题诸多，难以实现依法购买。要让政府依法行政切实实现，实现依法治国，建立社会主义法治国家必须让政府购买法律服务法治化、规范化。而要实现这种法治化及规划化需要从下面几点来努力： （一）构建和谐完善的制度机制 要让政府购买法律服务法治化、规范化，首先需要构建
10、和谐完善的制度机制。我国当前对于政府购买法律服务除涉及国家机密相关的事项外，在购买服务方面并没有其他法律限制。但是鉴于各地区经济文化发展水平及政府意识不同，对于各地政府购买法律服务无法进行统一规定，难以对购买范围进行划定。但是购买活动涉及到政府预算及采购制度，因此构建和谐完善的制度机制，对购买活动建立一个相对确定却灵活的制度是十分必要的。例如律师候选资格审定、通过公开招投标或竞争性谈判的方式确定法律服务的提供者、政府和社会资本合作（PPP）等投资项目的谈判及法律文书起草等法律事项的参与、重大事件的行政讼诉及复议，抽象行政行为的咨询及论证等等。当前各地政府购买法律服务的操作模式主要有三种：一种是
11、协商确定。一种为公开招标。第三种为第三方进行组织运作，律师所提供服务，司法行政部门进行监管。 （二）建立并完善工作运行机制 政府法律事务既具有一般法律事务的法律属性，又具有政府行政职能的行政属性。这就决定了律师提供政府法律服务的复杂性。同时，政府职能种类繁多，涉及诸多行业部门，单靠律师个人的法律知识和执业经验很难完成政府法律事务。因此，政府部门、律师及律师事务所应建立工作运行机制。建立政府法律顾问培训制度、政府法律事务交办登记制度、律师及律师事务所政府法律事项集体讨论及团队服务制度、律师工作汇报制度、律师工作记录及档案管理制度、律师政府法律顾问职业道德和执业纪律制度等一系列制度保证律师政府法律
12、服务的高质、高效及规范化。 （三）制定监督评价标准 在政府购买法律服务的过程中，政府所购买的服务事项，律师应当依照规定进行职责委托，对所有受托事务都要科学合理又审慎的办理。在办案过程中，对于律师所进行的服务活动，政府部门以及律师所在的事务所有权进行检查监督。一旦发现在办理过程中有律师出现违法违纪行为，政府部门及律师事务所有权制止纠正，同时根据实情情况决定对律师的违法行为进行相应的处罚。同时，政府部门及律师事务所均应建立律师服务政府的考核机制，制定详细的考核标准。对考核中不合格的律师及时淘汰，表现优秀的律师进行表彰。 （四）建立良性合作机制 西方国家中，律师事务所会先于政府规制代表着社会大众同国
13、家来进行博弈。但是我国的律师事务所却没有这种发展条件，我国多数律师事务所自国营转化形成，在现有体制下需要在事务所内部进行党建及团建工作，这种情境下，我国律师事务所在政府购买法律服务过程中更会倾向于同国家来进行合作。而这种合作之下难免会有一些律师或者是律师事务所向政府来进行谄媚。所以说在政府购买法律服务过程中，政府部门、律师事务所还有律师都需要将思想切实转变，政府部门需要视自己为采购市场中的一个普通民事主体，取消自身特权；律师事务所需要将自身地位看作是同服务接受者同等；律师需要将自己看作是事务所事务的执行者，不能看作是政府雇员。政府部门、律师事务所还有律师三者只有对彼此进行合理定位，建立起良性合
14、作机制，才能不断提高律师职业能力，推动政府部门依法执政，才能让我国早日实现依法治国。 综上所述，要建设法治政府，依法治国，必须以依法执政作为基础，而政府购买法律服务是政府部分依法执政的基础。当前我国政府购买法律服务尚处于探索阶段，在实践过程中还存在很多缺陷，没有形成法治化及规范化。要推动依法执政，必须从构建和谐完善的制度机制，建立并完善工作运行机制，制定监督评价标准，建立良性合作机制几方面着手让政府购买法律服务过程实现法治化及规范化。 参考文献： 1蔺丰奇、李佳航.论政府购买公共服务的规范化建设基于社会学制度主义的分析视角.经济与管理.2014（2）. 2高亮、齐凤.政府购买社会工作服务的法律规制研究.社会工作.2014（3）. 3李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策以深圳市政府购买社工服务为例.国家行政学院学报.2011（5）. 4马良灿、毛?传 h.在政府与社会之间深圳“政府购买社工服务”模式及启示.社会福利（理论版）.2013（3）. 5华鹏.政府应当购买法律服务 访全国政协委员、重庆静升律师事务所主任彭静.中国律师.2013（4）. 6李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略.改革.2013（12）.
