1、政府与社会资本合作办医的机遇与挑战摘 要：自 2009 年新医改实施以来，为改变当前就医格局，解决看病难、看病贵等问题，国家出台了一系列政策性文件以鼓励社会资本进入医疗市场。社会发展、公立医疗机构发展等需要，加之政府的大力扶持、社会资本实力的增强以及医疗服务能力的提高，给政府与社会资本合作办医带来了诸多的发展机遇，但同时也面临着一系列挑战。 关键词：社会资本;合作办医;机遇;挑战 随着人类生活水平的大幅度提高，医学技术的飞速发展，人们的医疗保健意识进一步加强，对医疗市场的也有了更高层次、更多样化的需求。然而，现有的以公有制为主体的医疗市场并不能满足民众的所有需求，政府办医疗机构只能够为民众提供
2、基本的医疗服务，保障民众的基本医疗需求。因此，这个时候，我们需要引入社会资本，来分担和补充，从而最大程度上满足民众的需求，缓解因社会发展带来的看病难、看病贵等问题，将非盈利性质的基本医疗服务仍留由公立医疗机构负责，政府对其实施补偿;非基本医疗服务则由社会资本进行提供，这样减轻政府负担的同时，也保证了公立医疗机构与医疗市场的健康发展。在医疗市场引入社会资本，不仅能够有效解决公立医疗机构公益性逐步淡化，医疗服务效率、质量的低下等问题，而且与政府和市场分工合作提供医疗服务的国际发展趋势相适应。 一、合作办医的机遇 （一）发展机遇。 （1）政府政策性支持。自 2009 年新医改实施以来，为改变当前就医
3、格局，解决看病难、看病贵等问题，国家出台了一系列政策性文件以鼓励社会资本进入医疗市场。2009 年 3 月国务院在关于深化医药卫生体制改革的意见中强调鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业1，而后又在医药卫生体制改革近期重点实施方案中指出加快形成多元办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院2;2010 年 5 月国务院在关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见中着重强调鼓励民间资本参与发展医疗事业，同年 11 月进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构;2012 年 3 月发改委关于 2012 年深化经济体制改革重点工作的意见中提出加快形成对外开放的多元办医格局，国务院“十二五”期间深化医药卫生体制改革
4、规划暨实施方案继续提出大力发展非公立医疗机构;2013 年 9 月， 国务院关于促进健康服务业发展的若干意见提出大力引入社会资本，着力扩大供给、创新服务模式、提高消费能力，将社会办医作为健康服务业发展的核心领域之一，11 月，十八届三中全会又提出鼓励社会办医;2014 年国家又提出加快社会办医的若干意见;2015 年 5 月，国务院出台深化医药卫生体制改革 2014 年工作总结和 2015 年重点工作任务 ，文件已明确提出 2015 年 12 月底前将完成制定促进社会办医加快发展的政策举措，鼓励推广政府和社会资本合作（PPP）模式，6 月，国务院又印发了关于促进社会办医加快发展的若干政策措施
5、。由此可见，政府对社会资本进入医疗机构给予了相当多的政策性支持，为政府与社会合作办医提供了沃土。 （2）社会资本进入医疗行业的愿景十分强烈。国家在出台的一系列促进社会办医发展的政策性文件在为社会办医提供制度基础的同时，也为社会资本进入医疗市场提供了更多的机遇，社会资本进入该领域的愿景变得越来越强烈。这些文件中不仅明确了社会办医的准入条件，也提出了诸多关于改善社会办医执业环境的措施，同时，还逐步加大了对社会办医的支持力度，放宽了服务领域的要求等。政府对社会办医的大力支持，优惠政策的实施等等，都让原本就有实力的社会资本从观望的状态转变为迫切的想要进入的状态。此外，改革开放以来，国家鼓励非公有制共同
6、发展，社会资本取得了飞速的发展，逐步具备了进入医疗行业的实力。卫生数据显示，截至 2015 年 5 月底，全国医疗卫生机构数达 98.7 万个，其中：医院 2.6 万个，医院中：公立医院 13326 个，民营医院 13153 个。与 2014 年 5 月底比较，公立医院减少64 个，民营医院增加 1487 个。2015 年 1-5 月，全国医疗卫生机构总诊疗人次达 31.1 亿人次，同比提高 3.0%。其中：医院 12.2 亿人次，同比提高 5.4%，医院中：公立医院 10.8 亿人次，同比提高 4.9%;民营医院1.3 亿人次，同比提高 9.9%。这些数据显示，医疗服务不断向民营医院转移，可
7、以看出，社会资本进入医疗行业的愿景十分强烈。 （3）社会资本的医疗服务技能有所提高。我国自发展医疗事业以来，优质资源一直集中在公立医疗机构，但近年来，社会资本为取得竞争优势，大力发展医疗集团，并积极引入国外先进医疗技术，加强国际合作，医疗服务技能逐步提高，并有赶超公立医疗机构的趋势。社会资本的医疗服务技能提高主要体现在三个方面：一是服务领域的扩大，随着医疗集团化发展趋势的进一步加强，社会资本的服务领域将不仅仅局限于牙科、妇科等特殊领域，而是将会在临床医疗，基本医疗保障，实验教学等诸多方面都有涉猎。二是人才队伍的培养，社会资本已经逐步打破了专业人才不足，以及人才专业技术落后的局面，社会办医疗机构
8、与公立医疗机构人才培养体系形成对接。三是前沿技术的掌握加强，医疗集团化趋势的加强使得社会办医疗机构越来越强大，有足够的优势和能力研发新技术，逐步掌握了医疗技术的前沿。 （二）合作办医的优势。 （1）有效解决资金短缺问题。社会资本相较公立机构，最大的优势就是有足够的资金，就目前，一方面公立医疗机构发展面临着政府投入不足这一重大障碍，另一方面，随着经济水平的提高，物价水平也持续上涨，药价虚高，医疗设备以及高值耗材的广泛使用等问题的出现，导致公立医疗机构运营成本过高，不仅如此，医院还集教学、科研以及应对社会突发公共事件等公益责任于一身。由此可见，政府投入不足，自身运营成本过高导致公立医疗机构资金的严
9、重短缺，生存困难。此时，引入社会资本可以有效解决这一问题，促进二者的共同发展。 （2）医疗服务供给将增加。政府和社会资本合作办医，不仅能够有效解决公立医院资金短缺问题，而且能够增加医疗服务供给量。医疗卫生领域内，目前面临的最大问题之一就是看病难问题，而社会资本进入医疗卫生领域为医疗服务供给市场注入了更多的活力，医疗服务供应能力显著提升，医疗服务供给量也进一步增加。长期以来，我国的医疗服务市场一直面临着僧多粥少的问题，供求严重失衡，这个时候，社会资本进入医疗服务市场，有效的缓解了这一问题，形成了政府，社会资本，公立医疗机构、老百姓多方共赢的局面。 （3）服务层次更加丰富。随着科学技术的发展，物质
10、水平的提高，人们对于医疗服务也有了更多元化的需求，但公立医疗机构仅仅能提供基本的医疗服务，并不能满足全部的医疗需求，政府与社会资本合作办医有效的解决了这一问题。社会资本为追求经济效益，往往会选择更加高端，更加新新的技术，如整容业、牙科、妇科等特殊领域，政府与社会资本合作办医一方面给老百姓带来了享受更多优质服务的机会，同时也有利于促进行业竞争，优势互补、服务质量和数量的提升。社会资本在进入医疗领域的同时，带来的是更多新新技术在卫生领域的应用，这正与当下人们的多元化医疗服务需求相适应。 （4）市场竞争更加有力。医疗卫生领域，因其特殊性，一直以来，都处于政府垄断的状态，将社会资本引入其中，利用市场引
11、入竞争机制，将打破政府垄断的局面，促进社会资本与公立医疗机构的共同发展。竞争机制的引入，使得市场竞争更加有力，资源达到了优化配置。政府和社会资本合作办医，也使得两者相互扶持，相互监督，共同发展。 二、合作办医的挑战 （一）发展挑战。 （1）政府职能转换不到位，市场准入门槛高 选择社会和政府合作办医模式是一种政府行为，如果没有政府的推动，社会资本不可能主动发起合作，所以在合作过程中如果政府职能转换不到位，就会阻碍合作的发展。具体表现在三个方面：一是职责划分不明确导致推诿，二是政府信用缺失导致合作失灵，三是准入门槛过高打击社会资本积极性。一方面，由于我国的公里医疗机构存在着复杂的隶属关系，社会资本
12、和政府合作过程中，政府难以明确的划分各部门的职责与从属，所以导致在合同出现问题需要协调时出现了相互推诿的情况;另一方面，合同是建立在双方相互信任的基础上的，但由于合作时间较长，出现的一些诸如政府换届等情况直接导致了信任危机的出现;最后，就目前而言，政府对社会资本进入医疗行业设立了复杂的行政审批程序，准入门槛高，并且政府内部也存在着寻租等问题，直接加大了社会资本进入医疗行业的风险，令其望而怯步。所以说，政府职能转换不到位是合作办医发展的第一个绊脚石。 （2）医院内部医务人员的抵制。新事物的发展总是伴随着一定的风险和不确定性，政府与社会资本合作办医作为一种新的发展模式引入医疗领域势必会对医务人员带
13、来巨大的冲击。我国是公有制为主体的国家，所以，公立医疗机构与社会办医疗机构的医务人员的福利待遇存在相当大的差距，虽然社会资本为了留住人员会提供更高的薪资，但是在学术地位、职称评定专业技能培训等方面的优势却是其无法给予的。社会资本与政府合作办医，医务人员是否能继续享受公立医疗机构的福利待遇是其最担心的问题，这关系到他们对未来的职业规划，所以必定会有一部分医务人员抵制这一模式。 （3）公私医疗机构间差别待遇，导致积极性不高。虽然国家出台了一系列政策鼓励社会资本进入医疗领域，但是在实际实施过程中，还是出现了公私医疗机构之间的差别待遇。第一是土地扶持政策方面，公立医疗机构用地国家采取的是一切包办的态度
14、，而当社会资本办医用地时，政府却百般刁难，扶持政策难以落实，扩建审批难，土地使用权的价格越来越高。第二是社会资本融资渠道不畅，举办医疗机构面临的首要问题就是前期投资巨大，回报周期长，所以这个时候融资渠道的通常是医疗机构发展的重要保障。虽然国家在政策上给予了社会资本融资办医一定的优惠政策，但是实际社会资本在抵押，担保等问题上还存在着诸多制度性的障碍，这在公立医疗机构运营过程中是绝对不会出现的。第三是税收优惠政策方面，虽然国家政策规定公私医疗机构享受同等的税收优惠政策，并且免征营业税，但是在具体落实中，大部分社会办医疗机构均未享受到一定的税收优惠。最后，现行的医保定点政策也对待不一，社会办医疗机构
15、根据规定要满足一定的运营年限才能申请医保定点，而且申请审批也是困难重重，但是公立医疗机构却完全不受限。公私医疗机构间的差别待遇使得社会资本的积极性进一步降低。 （二）合作办医存在问题。 （1）社会资本为追逐利益，技术发展落后。公立医疗机构与社会办医疗机构最大的不同是集医疗、科研、教学于一身，在这种情况下，更容易研发并创造新技术，而社会办医疗机构通常都是以营利为目的，而并非技术导向型机构，往往只是技术的应用者，并且只专注于特定领域的特色服务，在技术研发方面甚少涉猎。在这个科学技术发展日新月异的时代，掌握新技术就等于掌握了整个领域发展的命脉，社会办医疗机构这种利润导向型发展模式，仅在特定领域引进一
16、两个新项目或者聘用一部分专业技术人员并不能在医疗卫生领域长期可持续发展，从长远来看，其直接后果是导致技术落后。从这个层面上来说，没有技术的支撑合作就显得没有意义。 （2）社会资本市场定位错误，医疗服务覆盖面小，服务内容单一。社会资本进入医疗领域，在医疗卫生体制中究竟应当如何定位，是推进合作办医必须要厘清的关键问题。就目前而言，公立医疗机构在提供医疗服务中占主导地位，社会资本办医只是对公立医疗的一种补充，大部分只是针对特殊人群提供一些高端医疗服务，提供的医疗服务覆盖面小，服务内容单一。而在医疗产品中只有相当小一部分产品具有公共性，绝大多数产品都是私人产品，不具备不可分割性，这与公立医疗占主导，社
17、会资本补充相矛盾。社会资本正确的定位应当是起主导作用，而不是补充作用，由社会办那些能够赚钱、能够自负盈亏的项目，公立医疗机构负责那些市场主体不愿经营、承担政策性亏损的项目。虽然近几年国家出台的一系列政策都强调要保证公立医疗机构的公益性由其提供基本医疗服务，社会办医疗机构则满足多元化，更高层次的需求，但并没有对基本医疗服务和非基本医疗服务进行明确的区分，社会办医疗机构市场空间不明晰，直接导致其定位错误。 （3）群众对社会资本办医整体不信任，对合作办医存在质疑。社会资本在进入医疗领域的过程中大多都过度追求医疗机构的经济效益，把办医当做追求利润最大化的工具，而忽略了医疗机构所必须具备的公益性和社会性
18、。在追求利益的过程中往往忽略了医疗机构自身的发展规律，急于求成，牺牲了长远发展的机会，给群众留下了社会办医不可信、不靠谱的印象，导致群众对社会资本办医整体不信任。加之少数社会办医疗机构乱打虚假广告，乱收费、过度医疗，民众对于社会资本进入医疗领域更加存在质疑。通过社会调查也发现社会资本进入医疗领域存在三大问题：1）社会办医疗机构虚假宣传，乱打小广告，可性度极差;2）社会办医疗机构管理存在问题，技术发展落后，医疗质量难以保障;3）医务人员为经济利益诱导消费，引致消费，不可信。这些都成为社会资本与政府合作办医的绊脚石，不解决这些问题，合作办医就难以推行。 三、社会资本与政府合作办医的政策性建议 （一
19、）健全法律法规，转变政府职能。推进合作办医，政府作为主导方应健全法律法规，完善配套措施，注重职能的转变，从而保障合作的顺利实施。一方面，就目前而言，我国并没有一部明确的法律来规范指导合作办医的实施，所以国家应当制定出一部涉及合作双方的职责与利益分配等方面内容的法律，使合作办医有法可依。另一方面，政府应当降低市场准入门槛，积极将社会资本引入医疗卫生领域，在鼓励社会资本与政府合作办医的同时保证医疗机构的非营利性以及基本医疗服务的公益性;注重政府职能的转换，加大政府扶持力度与税收优惠政策的支持力度。同时，应当完善政府对非营利性民营医疗机构的投入机制，健全政府购买医疗服务的方式，落实医药分离政策，改善
20、以药养医的局面。（二）建立科学合理的医疗人才培养与管理体系。医疗人才不能充分流动，医生多点执医政策实施效果不理想，人才培养模式不合理，都不利于合作关系的建立。因此，为促进合作的开展，建立科学合理的医疗人才培养和管理体系是关键，建立科学合理的人才培养与管理体系，积极推进医生多点执医政策，能够有效改善医疗人才流通不畅及短缺的状况。首先，改变原有的医疗专业人员管理制度，制定科学的人才培养体系，系统的人才培养计划，放宽对医生自由行医的限制，加快推进医生多点执医政策。其次，完善配套制度，简化医生多点执医的审批程序，完善医疗保险制度，推进家庭医生签约制，明确职责归属，制定相应的激励机制，调动医技人才的积极
21、性。最后，合作医院或项目中实力较弱的一方注意自有人才的培养，充分利用外来人才的作用，把医疗人才的培养纳入到发展规划当中来。 （三）增强社会资本自身发展能力。长期以来，医疗卫生事业都是由政府主导发展，作为合作方的社会资本应当抓住机遇增强自身能力的建设，逐步减弱对政府的依耐性，增强自身独立性。一是继续发挥集团化优势，把握好机遇，借助各项政策优惠，公立医疗机构的专业技术资源，国际大型医药公司的合作，加强与国际、与各级政府、大型公立医疗机构、高校的合作，提高自身的知名度与专业技术能力。二是充分利用合作过程中的政策资源，技术资源与病人资源，将外部资源转化为内部收益，提升专业服务技能的同时打破原有人才短缺
22、，病人不信任，政策上差别对待的发展困境。三是重视服务质量的提升而非把盈利放在首位。注重与病人的沟通，服务质量是吸引病源的关键，因此，要把服务质量的提升放在促进自身发展的关键地位，不能为了短期的利益欺骗患者而放弃长足的发展。四是找准市场定位，注重专科建设建设的同时要兼顾临床细分，提供更多层次的医疗服务，扩大覆盖面，增强核心竞争力。 参考文献： 1 中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见J.中国劳动保障，2009，05：48-53. 2 国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（20092011 年）的通知（国发200912 号）J.中华人民共和国卫生部公报，2009，05：10-15.
