1、1APEC 反腐败执法合作网络（ACTNET）建设研究摘 要 2014 年 APEC 北京峰会，中国第一次主导起草国际反腐公约北京反腐败宣言 ，提出反腐败执法合作网络（ACT-NET）建设。本文详细分析该机制的三大特征：共识意向性、网络平台化和突出追逃追赃，以此提出“ACT-NET”机制存在的三大逻辑问题：“能不能持续”“能不能落实”“能不能有效” ；最后将提出进一步完善落实的建设方案。 关键词 “ACT-NET” 追逃追赃 网络平台 作者简介：高燕华，中国政法大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：纪检监察学。 中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.
2、1009-0592.2016.06.352 2014 年 11 月 7 日至 8 日，APEC 第 26 届部长级会议在北京成功召开，会议通过北京反腐败宣言并通过部长级会议“联合声明”附件对外发表，其中明确表态将建立亚太经合组织反腐败执法合作网络（即 ACT-NET） 。 一、 “ACT-NET”机制的内涵特征 “ACT-NET”机制，即亚太经合组织反腐败执法合作网络。剖析这一概念，可以清晰的看出该机制包括三个核心要素： （一）在 APEC 的框架之下 2亚太经合组织（即 APEC）成立于 1989 年，是亚太地区涵盖成员最多的地区性合作组织，多年来不断积累形成的独特地位至今无可替代。会议此次
3、提倡的“ACT-NET”机制就是要将反腐执法合作融入到 APEC 这一框架下，前瞻性的探讨区域合作范畴内发达国家与发展中国家强化务实合作网络平台的可行性、持续性与有效性。 （二）核心议题是反腐败 APEC 成立 25 年来，各方逐渐达成共识意向：只有早日铲除腐败毒瘤，才能为区域经济发展扫除障碍。反腐败（监管）这一话题自 1999 年进入APEC 议题范围起就经历了不断深化拓展的过程。 （三）合作重点在于落实执法 腐败话题本身的敏感性、专业性和复杂性、涉及范围广而隐秘的诸多特性使得反腐败往往只能“纸上谈兵” ，难于真正有效落实，而在这一议题上的跨国联合合作更是难上加难。APEC 框架下的“ACT
4、-NET”机制可谓是弥补反腐链条最薄弱的环节执行力。 此次“ACT-NET”机制从构想到落实是国际反腐纵深演进的必然趋势，在广度上拓宽了亚太地区新秩序平台；在深度上加深了各国之间执法合作网络。 二、概括说来，此次“ACT-NET”机制有三大显著特征 （一）共识意向性 腐败毒瘤使各国深受其害，推动各国达成治理共识，联手推进区域反腐合作，但强调意向性也充分说明了其性质属于国际法律上的“柔性法律” ，尚不具备刚性法律的约束力和强制力。 3（二）网络平台化 该机制致力于打击贪官外逃和非法资金外流，不仅涉及到总体执行策略和指导方针，更是细化到了分享信息、预警前置、分赃设定、防逃防赃等具体细节，力求构建起
5、严密立体多层次的合作网络；同时这一常态、务实的长效机制，无论从人员交流、沟通协调、共享信息还是双边、多边的法务、警务具体的“无缝协作”来看，都无疑拓宽了反腐执法合作平台。 （三）突出追逃追赃 加强追逃追赃国际合作是本次北京反腐宣言的“压舱石” ，也是未来衡量其执行能力和落实程度的关键指标。 三、 “ACT-NET”机制存在的问题 （一）持续性 2014 年 11 月 11 日到 16 日，APEC 会议通过了北京反腐败宣言 、G20 国会议批准了2015-2016 年 G20 反腐败行动计划 ，这推动了 APEC各经济体的反腐合作制度常规化，并对过去多为双边层面的反腐合作提供有益的补充。但是这
6、种“接续度”的力度和强度却有待进一步考量：从 APEC 议题设置方面来看，以谋求长期稳定的经济增长为核心的常规性议题始终是历次领导人非正式会议的核心话题，而反腐话题自 1999 年进入 APEC 议题后经历了持续中断持续中断的往复循环，其往往反映某一时期或部分成员的呼声、愿望，缺乏连续性，也缺乏持久的推动力。 （二）务实性 4“ACT-NET”机制建设不断实体化、常态化、系统化，但究其根本，其核心仍在能否真正落实，能否从“纸面”走向现实。从“ACT-NET”机制限定在 APEC 范畴内来看，APEC 从诞生到合作议程的发展， “聊天俱乐部”和“只说不做”的说法越来越盛行，其之所以被非议，主要是
7、 APEC提出了许多设想，但很少能够付诸实施，其成员国的承诺本身缺乏约束力，很长一段时间内在促进区域合作方面成效甚微。 （三）有效性 APEC 从成立初始就是一个以促进亚太地区经济增长和繁荣为目的一个经济合作平台，其合作路径也是以美国等发达成员为主强调的市场开放路径和以发展中成员为主强调的促进经济增长能力建设路径的博弈过程；即便随着亚太地区发展前景的不断变化，议题从经济领域向非经济领域延伸，但非经济领域议题也是服从经济增长这一核心主题的。最终，APEC 框架下的“ACT-NET”机制能否有效发挥作用，依赖于经济前提。 四、 “ACT-NET”机制问题的原因 “ACT-NET”机制运行不到一年，
8、可以看出持续性务实性有效性这三大在逻辑演进上紧密联系的突出问题，仔细分析，可以厘析出以下几个方面的原因： （一） “ACT-NET”机制运行危机的主要原因在于 APEC 框架与反腐败执法合作网络在某些方面上的不兼容 1.“思想孵化器”VS 务实有效合作的矛盾。APEC 自成立伊始至今，一直未形成有效推动整个地区稳步前进的动力系统，也不具备开发发展中成员开展经济技术合作的能力，而更多的是作为推进地区合作的思想5“孵化器” ，促使各方达成框架内的共识合意。但是“ACT-NET”机制是一个切切实实的需要双边多边分享信息与交流经验、技术，人员交流、经验互换的非正式合作机制，同时跨国反腐合作涉及的核心问
9、题追逃追赃也需要双边具体的合作磋商，各方仅仅达成共识远不足以推动切实的合作。2. APEC 活动空间受限 VS 多渠道、多层面、范围广的国际反腐执法合作网络（ACT-NET）的矛盾。以促进地区经济增长为宗旨，APEC符合地区成员的长期利益要求，就此而言，目前地区中还没有哪一个合作安排够取代 APEC 的地位和作用。但是，由于部分替代 APEC 的机制化组织TPP 和 RCEP 等的出现，APEC 推动反腐败的机制化路径有可能被弱化，这与需要详细具体、全方位解读的国际反腐执法合作网络的严峻现状格格不入，严重限制了其进一步的完善和发展。 （二） “ACT-NET”机制运行危机背后的深层次原因在于以
10、美国为代表的发达国家和以中国为代表的发展中国家在 APEC 框架内外的博弈 1.在 APEC 框架内，APEC 议题变化的演进反映了美国战略需求、政策驱动 VS 中国政策主张有效性的演变。反腐败议题首次进入 APEC 议程内是在 1999 年，之后深受 2001 年“9 11”事件和 2008 年金融危机两大事件的深刻影响，呈现持续中断持续中断的路径。2001 年“9 11”事件发生后，美国基于其在全球的战略需求和在亚太的政策导向，主导 APEC 明显扩展到反腐败等非经济、非常规议题，以消除非经济领域问题对地区经济增长的干扰。在这期间，美国一直主导者 APEC 框架内议题的变化，而中国出于内政
11、人权问题的担忧，一直主张 APEC 集中讨论地区经济事务；2008 年全球金融危机爆发后，美国自身深陷经济泥潭和国6内舆论危机，无暇亚太地区事务，而中国得益于自身经济情况良好和美国在亚太话语权减少，逐步显示出其在 APEC 主张的有效性。因此，APEC框架下的反腐败议题的发展历程，深受中美两方博弈影响， “ACT-NET”机制亦如此。 2.在 APEC 框架外，中美更是围绕着亚太自由贸易区的建立暗自使力。APEC、TPP、RCEP、ASEAN 四个区域组织使 APEC 一统亚太的局面被打破，亚太区域机制分化日趋激烈，呈现出各有偏重、互不隶属的“意大利面碗现象” 。在这其中，中国和美国分别代表
12、RCEP 和 TPP 的主导力量。美国的策略选择是：主导 TPP 建成亚太自贸区和加入 RCEP 促成亚太自贸区；而中国的策略选择是：主导 RCEP 建成亚太自贸区（FTAAP）和加入 TPP 促成亚太自贸区（FTAAP） 。2014 年 11 月 APEC 会议正式同时启动亚太自贸区（FTAAP）和“ACT-NET”机制，纷繁复杂的亚太格局、众多重合冲突的区域一体化组织是否会影响到“ACT-NET”的发展进程和发展前景也需进一步考虑。 五、 “ACT-NET”机制的建设方案 APEC 成员之间的反腐网络平台建设并非一份宣言就能实现，尚需通过进一步磋商，达成一些具体并具有普遍约束力的承诺协议，
13、让区域内反腐合作有章可循，提供持续长久有效的制度保障。基于上文的研究分析脉络，在此提出以下几个方面的研究对策： （一） 在 APEC 框架范围内，落实追逃追赃是重点 1.针对当前存在、不可回避的“追逃难” ，仍然要坚持以引渡为主。注重完善我国引渡制度的实施路径，有以下几个方面值得思考：（1）理7性看待引渡制度的政治性与司法性。 （2）简化引渡程序，提高引渡效率。（3）推进司法体制改革，完善相关审判制度。 2.针对当前的“追赃难” ，则要坚持“随案移交” 、 “依据出逃国法律”和“刑事违法所得没收特别程序”多种方式相结合的多元化手段。 （二）在 APEC 框架范围内，部署防逃防赃是关键 以往反腐
14、国际合作的一个重大障碍就在于各国之间不能及时共享信息，被腐败分子甚至集团利用，洗钱、转移资产。各国间加强信息共享和司法机关合作，实现“前端预警” ，将有助于减少沟通成本，减少其挥霍赃款造成的损失。 （三）在 APEC 框架范围外，将“ACT-NET”机制融入整个亚太区域组织发展框架 “ACT-NET”机制要想持续、务实、有效的发展下去，必须顺应时代潮流，主动契合新一轮亚太地区发展趋势，积极融入FTAAP、TPP、RCEP、ASEAN 等区域组织之中。鉴于此，应着重注意以下几个问题： 1.不同框架内的反腐行动策略各有不同。由于 APEC 框架尚不足以涵盖整个亚太地区防腐机制，中国在与不同抵御、不
15、同国家合作时的侧重点有所不同。例如，在 APEC 框架内合作，各国应更加重视地区内各国发展水平程度的差异，努力协调各国的法律制度、工作机制等；在 RCEP 框架内合作，各国间的发展差异、腐败程度差别较小，就应更加重视具体的人员交流、信息共享、特案合作、经验分享等具体措施的合作。 2.要高度重视亚太自贸区（FTAAP）框架与“ACT-NET”机制发展前8景的兼容融合。当前的亚太地区，APEC 涵盖范围较广却缺乏有力的执行力和约束力，而其他组织框架尚不足以涵盖整个亚太地区、取代 APEC 引领亚太反腐合作。 “ACT-NET”机制进一步的合作协调，亟需一个更高层次、覆盖面更广的组织予以承担，兼容并和。 反腐败问题一直都备受关注，以上的“ACT-NET”机制建设方案只是冰山一角，随着国际反腐合作的深入发展，需要国际国内的学界、实务界从不同的视角，不同的思路，不同的路径，不同的系统进行详细而全方位的解读，关于“ACT-NET”机制的理论模式设计和建设方案还需在更大的背景范围深入思考对策。
