1、1G20 与 2030 年可持续发展议程的落实【内容提要】 G20 已明确宣示，将为推动 2030 年议程后续落实贡献重大力量。考虑到 2030 年议程目标框架所提供的政策空间、议程后续落实所需的政治意愿及议程指标化治理方法的行为规范缺失，G20 有重要的政策空间和潜力实现上述目标。通过积极推动 2030 年议程的后续落实，不仅可实现 G20 从应急机制向发展促进的长期机制转型，还可切实推动可持续发展目标的实现。要将 G20 建设成为 2030 年议程落实的核心力量，就应赋予其重要的协调功能并改革既有机制体制，主要包括：使作为整体的 G20 成为 2030 年议程后续落实与评估的典范，通过“榜
2、样”作用推动 2030 年议程的后续落实；以 G20 发展工作组为核心机制，推动“共同但有区别的责任”原则升级到 2.0 版本，促进全球可持续发展伙伴关系的构建；通过强化与相关机构的沟通与协调，使 G20 成为 2030 年议程后续落实与评估的桥梁；提升对“后千年发展目标”及“被忽视的具体目标”的关注，使 G20 成为重拾议程指标制定过程中遗失目标的核心力量；积极支持发展中国家权利，确保 2030 年议程在后续落实过程中不偏向、不跑题；等等。 【关键词】 G20 2030 年议程 共同但有区别的责任 全球伙伴关系 【中图分类号】 F116 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-1568-
3、（2016）04-0024-20 2【DOI 编号】 10.13851/ki.gjzw.201604002 2015 年 9 月 25 日，联合国发展峰会通过 2030 年可持续发展议程（以下简称“2030 年议程” ） ，以接替于 2015 年底到期的联合国千年发展目标。该议程将指导 20162030 年期间世界各国发展努力和国际发展合作，推动人类实现经济、社会与环境的可持续发展。为避免联合国千年发展目标通过 5 年之后才正式启动的严重拖延现象重现，各方甚至在2030 年议程通过之前便着手准备推进其落实，其典型便是二十国集团（G20） 。2015 年 11 月在土耳其召开的 G20 安塔利亚
4、峰会公报指出，“2030 年可持续发展议程，包括可持续发展目标和亚的斯亚贝巴行动议程 （Addis Ababa Action Agenda， AAAA） ，为国际发展工作设定了一个转型、普遍、富有雄心的框架。我们积极承诺落实其各项成果，确保我们消除贫困的努力不使任何人被落下，为全人类创造一个包容、可持续的未来。我们核准G20 和低收入发展中国家框架 ，以加强我们在发展领域的对话和参与。我们将在 2016 年制定行动计划，使我们的工作与 2030 年可持续发展议程更好衔接。 ” 要实现上述目标，就需要在 G20与 2030 年议程之间建设一座桥梁，实现二者的沟通与融通。目前，无论是 G20 内设
5、机构还是 2030 年议程落实机制中，均缺乏这一关键性的桥梁。因此，有必要拓展 G20 框架内既有的发展工作组（DWG）的功能，使之有充分能力在协调 G20 内设各发展相关机构的基础上，推动实现 G20 与2030 年议程的有效对接。 一、2030 年议程简介 2030 年议程是始于 2000 年的联合国千年发展目标（MDGs）的后续和3升级，它提出了远比千年发展目标更具普遍性、开放性和高质量的目标。（一）2030 年议程的制定过程 2010 年 9 月召开的第 65 届联合国大会千年发展目标高级别会议正式启动了有关千年发展目标到期后的国际发展议程的讨论。此后的讨论大致经历了三个阶段： 第一阶
6、段自 2010 年 9 月到 2013 年 8 月，集中体现为全球范围的开放性咨询和参与式讨论进程，其讨论重点是后千年发展目标（post-MDGs） ，核心目标是收集各种提议的目标，此外还有一个隐藏的目标是如何使新的议程拥有比千年发展目标更大的国际合法性。这一时期发挥主导作用的是多个主要对联合国秘书长负责的咨询进程，主要包括联合国系统工作组（UN System Task Team on the Post-2015 UN Development Agenda，UNSTT） 、联合国发展集团（UN Development Group， UNDG） 、联合国秘书长 2015 年后联合国发展议程高级别
7、名人小组（High Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda，简称“高级别小组” ） 、联合国可持续发展行动网络领导委员会（Sustainable Development Solutions Network，简称“可持续发展行动网络” ） 、联合国各地区经济委员会（Regional Economic Committees， RECs） 、联合国全球契约组织（UN Global Compact）等。 第二阶段是自 2013 年 9 月至 2014 年 8 月，集中体现为联合国大会可持续发展目标开放工作组（
8、Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals，简称“开放工作组” ）4进程，讨论重点转向如何实现千年发展目标与可持续发展目标（sustainable development goals， SDGs）的合流， “联合国 2015 年后发展议程”逐渐成为拟议中的新议程的代称。这一阶段联大主席和成员国两个渠道同时展开：前者是要通过联大主席工作序列进行，包括联大主席组织的 3 次专题辩论和 4 次高级别会议；后者则通过联合国大会可持续发展目标开放工作组和可持续发展融资专家委员会（Committee
9、 of Experts on Sustainable Development Financing）展开，一个负责目标拟定，一个负责融资方案。这一阶段对前一阶段的大量提议目标进行了重大压缩，最终形成了 17 个目标的总体框架，从而为第三阶段的政府间谈判奠定基础。 第三阶段是自 2014 年 9 月至 2015 年 9 月，集中体现为联合国大会政府间谈判进程，讨论重点是以开放工作组成果文件为基础确定最终将于 2015 年 9 月联合国发展峰会通过的最终议程文本， “2030 年可持续发展议程”于 2015 年 8 月中旬成为其正式官方名称。这一时期最重要的进程是共计 7 轮的政府间谈判。此外，高级
10、别政治论坛（High Level Political Forum， HLPF）也逐渐被确立为 2030 年议程落实阶段的监督与评估机制。 需要指出的是，2030 年议程的制定进程事实上并未因在联合国峰会通过而终止，因为还需要制定衡量具体落实效果的指标。这一进程在2015 年初便已启动，由联合国统计委员会于 2015 年 3 月创设的可持续发展目标各项指标机构间专家组（Inter-Agency and Expert Group on Sustainable Development Goals，IAEG-SDGs，简称“指标专家组” ）负责，已于 2016 年 3 月基本完成。 5（二）2030
11、年议程的目标结构 2030 年议程共计有 17 项目标（goals） 、169 项具体目标（targets） ，相应的指标（indicators）基本确定为 230 个（截至 2016 年 3 月底） 。 2030 年议程的 17 项目标又被称作“可持续发展目标” ，从内容上可以分为四组：第 17 项目标涉及消除贫困、消除饥饿、保障受教育权利、促进性别平等、享有水、环境卫生和能源服务等，主要体现保障人自身发展的基本需求，特别是弱势群体的基本权利；第 811 项目标涉及可持续经济增长和就业，可持续工业化和创新，减少不平等，建设可持续城市和人类住区，可持续的消费和生产等，重点在促进可持续的经济增长
12、和社会包容；第 1315 项目标涉及应对气候变化、保护海洋资源和陆地生态系统，强调环境可持续性；第 1617 项涉及制度建设、执行手段和伙伴关系，重点通过国际合作推动各项目标的落实。 如果从 2030 年议程与千年发展目标的相互关联看，又可将 2030 年议程目标分为三类：一是继续推进千年发展目标中未完成的相关目标，如消除贫困、教育、卫生等，主要集中于第 16 项目标中。当然，2030年议程对所有未完成的千年发展目标都有所升级，提高了门槛。例如，千年发展目标的减贫目标是“1990 年至 2015 年间，将每日收入低于1.25 美元的人口比例减半” （具体目标 1.A） ，2030 年议程将其升
13、级为“到 2030 年，在世界所有人口中消除极端贫穷，目前的衡量标准是每人每日生活费不足 1.25 美元” （具体目标 1.1） ；又如，千年发展目标规定“1990 年至 2015 年间，将五岁以下死亡率降低三分之二” （具体目标4.A） ，而 2030 年议程则期望“到 2030 年，消除新生儿和 5 岁以下儿童6可预防的死亡率” （具体目标 3.2） ；再如，千年发展目标要求“1990 年至 2015 年间，产妇死亡率降低四分之三” （具体目标 5.A） ，而 2030 年议程则期待“到 2030 年，将全球孕产妇死亡率减至每 10 万活产少于 70 人”（具体目标 3.1） ；等等。 二
14、是新增的大量可持续发展目标。在 2030 年议程的制定过程中，国际社会面临三方面的冲击，一是国际恐怖主义的泛滥，二是全球金融危机的爆发，三是以气候变化、埃博拉等为代表的全球性问题滋生。这三大挑战要求新的国际发展议程提出新的发展观和国际发展合作观，实现国际发展合作的可持续性。这样，可持续发展问题成为 2030 年议程的核心关注。为此，2030 年议程将包容性发展、气候变化、可持续消费与生产、海洋环境保护、生态系统保护、和平与包容社会等都纳入议程之中。2030 年议程对前述未完成的千年发展目标的升级努力，也与可持续性要求是一脉相承的。 三是与执行手段、全球伙伴关系的相关目标。与千年发展目标相比，2
15、030 年议程相当宏伟，这就要求有更为全面和深入的执行手段及全球伙伴关系的支持。效仿千年发展目标，2030 年议程也将相关手段和伙伴关系单独列出，其中第 17 项目标名为“加强实施手段、重振可持续发展全球伙伴关系” ，下有 19 个具体目标，全部指向全球伙伴关系建设。在前16 项目标中，也列出了共计 43 项执行手段。换句话说，2030 年议程的具体目标中有 62 项涉及执行手段和全球伙伴关系。 （三）2030 年议程与 G20 的政策空间 联合国副秘书长吴红波认为，2030 年议程有四个特征，即制定者7“扩面” 、适用对象“扩容” 、发展理念更新、重在落实。 尽管如此，2030 年议程仍存在
16、明显不足：第一，尽管千年发展目标的后续落实得到重点强调，但在 2030 年议程中，相关具体目标的数量事实上很少，即使是涉及千年发展目标的具体目标也被重大地升级为可持续发展目标了。在 169 项具体目标中，可持续发展目标的数量接近 100 个，而真正的后千年发展目标不足 10 个。第二，尽管强调 2030 年议程不具法律约束力，但对诸如政策一致性、数据革命、数据的全球可比较性等的强调表明，备受争议的援助附加条件正通过某种技术合理性掩盖，合法进入了 2030年后议程。第三，尽管 2030 年议程强调“普遍性” ，但根本上仍是一种南北关系，整个目标框架中“发展中国家”和“欠发达国家”两词共出现 10
17、0 余次，而发达国家不足 20 次，新兴大国不足 10 次。 结合上述两个方面可以发现，在 2030 年议程的落实过程中，G20 有重大的政策空间：一方面，通过积极推动 2030 年议程在制定者、适用对象、发展理念及执行手段等方面的更新得到真正落实，G20 不仅可实现自身从应急机制向发展促进的长期机制的转型，还可切实推动可持续发展目标的实现；另一方面，鉴于 2030 年议程仍存在重大不足，G20 应围绕被遗漏的、特别是与联合国千年发展目标密切相关的领域、全球可持续发展伙伴关系等加大努力，特别是推动创设“富者的责任” （role of the rich） ，从而为全球贫困消除、 “绝不让任何一个
18、人掉队”目标等作出贡献。 二、2030 年议程后续落实的要素 2030 年议程将指导全球未来 15 年的发展努力与发展合作，其落实是一个循序渐进的过程，需要在具体执行过程中不断修正与调整。2030 年8议程的后续落实大致可分为四个要素，即国别与地区战略和政策规划对接，国别与地区指标对接与修正，后续落实与评估机制建设，全球可持续发展伙伴关系建设。 （一）国别战略对接 国别与地区战略和政策规划对接是 2030 年议程得以落实的最为重要环节。根本上，2030 年议程是一个全球性的发展议程，并不具备法律约束力，因此必须根据各国具体情况加以调整。正如变革我们的世界：2030 年可持续发展议程所指出的，
19、“可持续发展目标和具体目标是一个整体，不可分割，是全球性和普遍适用的，兼顾各国的国情、能力和发展水平，并尊重各国的政策和优先事项。具体目标是人们渴望达到的全球性目标，由各国政府根据国际社会的总目标，兼顾本国国情制定。各国政府还将决定如何把这些激励人心的全球目标列入本国的规划工作、政策和战略。 ”“我们确认各国对本国经济和社会发展负有首要责任” ，“我们会在考虑到本国实际情况、能力和发展程度的同时，依照本国的政策和优先事项，努力在国家、区域和全球各级执行本议程。我们将在继续依循相关国际规则和承诺的同时，保留国家政策空间，以促进持久、包容和可持续的经济增长，特别是发展中国家的增长。 ” 换句话说，
20、各国和地区如何将自身政策优先、行动规划及预算与 2030 年议程的目标具体目标指标（goal-target-indicator， GTI）体系相结合，是关键性的第一步；它不仅有助于推动 2030 年议程的落实，更有利于保证国家对自身发展的所有权。联合国千年发展目标的经验表明，在目标与国家规划、既有政策优先联系最好的地方，成功的可能性更大，可跟踪度更9高。国别与地区的战略和政策对接，首先要求所有联合国成员国尽快制定具有雄心的国家对策以落实 2030 年议程，即制定自身的国家发展战略和可持续发展战略。 （二）国别指标对接 如果说战略与政策规划对接更多体现的是各国落实 2030 年议程的政治意愿的话
21、，那么指标对接与修正便是将 2030 年议程落到实处。指标对于 2030 年议程后续落实的重要性不言而喻，其背后隐藏着全球治理在过去 20 年里的一个重大发展，笔者称之为全球治理的指标化发展或“指标化治理” 。所谓指标化治理，不只是意味着全球治理进展的可衡量度得到提高，更意味着全球治理议程设定的重大权力转移。在新兴大国尚未全面崛起之前，西方发达国家或更准确的传统发展援助方凭借其既有优势，可将其战略议程强加于发展中国家之上，联合国千年发展目标本身便因此而备受批评。一方面为缓解这一指责，另一方面确保新兴大国在参与全球议程设定时不会动摇西方的传统主导地位，指标化治理成为一个新的选择。因为，指标可以传
22、递出与既定议程并不完全一致的政策优先信号；在制定指标时，目标和具体目标所确立的政策优先可能被悄然替换。这样，哪怕西方国家在目标制定时接受了全球权势转移的现实，仍可通过操纵指标制定而否定其在目标制定时所作出的承诺。广大新兴大国和发展中国家显然意识到指标化治理的这一潜在后果，并采取了积极措施予以限制。 尽管如此，由于西方传统的强势地位和新兴大国、发展中国家对指标化治理尚不够了解，导致 2030 年议程的目标、具体目标在转换为指标10过程中，仍出现了大量的被替换、被忽视现象，有诸多指标并未体现相对应的目标、具体目标的真正意图。例如，具体目标 1.a 要求“从各种来源，包括通过加强发展合作，大力调集资
23、源，为发展中国家，特别是最不发达国家提供适当和可预见的资源，以便执行消除一切形式贫穷的方案和政策” ，其核心强调的是“发展合作” ，但与之相对应的两个指标均未涉及这一问题。 又如，整个指标体系中，最大的不足便是缺乏与发达国家或者“富人”相关的指标，包括其应当为其他国家实现可持续发展目标贡献什么、其自身应当实现什么样的可持续发展目标及如何将“富人”与“穷人”纳入同一衡量体系从而使指标衡量更为合理等。 因此，尽管战略与政策规划对接可能意味着各国有政治意愿推动2030 年议程在本国的后续落实，但如果不同国家对指标体系的调整或修正幅度过大，也可能意味着 2030 年议程的严重异化。正因如此，联合国统计委员会一方面强调国情差异，另一方面也强调指标衡量的国际可比较性，但这又引发广大发展中国家对指标“独裁”的担忧。 （三）后续落实与评估机制 包括全球、地区和国别三个层次的后续落实与评估机制建设，是2030 年议程得以有效落实的保障措施。根据 2030 年议程，各联合国成员国应当在国家和国家以下各级定期进行包容性进展评估，评估工作由国家来主导和推动。这种评估应借鉴参考土著居民、民间社会、私营部门和其他利益攸关方的意见，并符合各国的国情、政策和优先事项。各国议会以及其他机构也可以支持这些工作。在地区层面，必须巩固加强现有的区域后续落实和评估机制并留出足够的政策空间，鼓励所有会员国
