1、1财政政策供给侧改革思考提要 农业经营主体结构调整是农业供给侧结构性改革的核心内容，农民合作社是新型农业经营主体的重要部分，财政政策供给侧改革是促进农民合作社发展的重要手段。现有财政政策在促进农民合作社发展方面存在总体规划不完善、瞄准机制有偏差、扶持内容滞后等不足。通过在供给侧为农民合作社提供有效的财政政策，能够促进农业的持续增长和农业产业结构的优化调整。本文从政策编制、扶持对象和关键环节等方面提出改革建议。 关键词：供给侧结构性改革；新型农业经营主体；农民合作社；财政政策 中图分类号：F81 文献标识码：A 一、现有财政政策及其不足 农业供给侧结构性改革，本质上是要实现生产要素的合理配置和利
2、用，实现生产方式的调整与提升。首先必须改变经营结构，在此基础上才谈得上改变产品供给结构，前者是因，后者是果。从表面上看，农业供给侧改革是要改变农产品的供给品种、品质和数量，实际上是要改变和提升现有的农业生产方式和生产过程，进一步来看是要培育和发展新型农业经营主体。 党的十七届三中全会指出：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服2务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。 ”也就是说，当农民合作社从事第一产业生产活动时就是新型经营主体，当其为成员服务时就是新型服务主体。现有促进农民合作社发展的各类财政扶持政策
3、，对于改善农民合作社的外部环境，提升其市场竞争力和服务农民的能力发挥了积极的作用，但从农业供给侧结构性改革的角度看，仍存在一些亟待改善的地方。 首先，总体规划不够完善。财政政策是政府引导、支持和促进农民合作社发展的重要手段，也是农业供给侧结构改革和创新的重要组成部分。从目前情况来看，虽然财政支持资金总量继续增加，但缺乏整体规划。在管理体制上，各部门之间缺乏横向沟通协调机制，导致各类资金缺乏有效整合。 其次，目标导向存在偏差。公平和效率是公共财政的核心价值，财政政策对农民合作社的支持，一定要有利于所有合作社有公平获得财政资金的机会。从实际情况看，面对农民合作社的“井喷”发展，各部门在驱动和利益示
4、范规模偏好下，一些农民合作社从不同部门收到财政资金，形成了财政重复投资。 最后，支持内容显得落后。目前，各种财政资金支持的项目，主要是以基础设施建设为重点，而对农民合作社合作意识的培养、系统的标准化建设、提高管理水平等内容重视不够。建设和发展项目容易集中在个别农民合作社，不注重将财政资金用于公共发展平台建设，向更多农民合作社提供社会服务。 二、财政政策供给侧改革的必要性 3农民合作社是弱势农民在市场经济中的一种防御性选择，有助于提高其自身竞争力、保护自身利益。由于绝大多数农民合作社所从事的是市场经济中相对弱势的农业，其成员都是全社会中相对贫困的农民，因此从社会学的角度来看，扶持农民合作社实际上
5、是扶持农民，减少社会发展中的不平衡。利用财政扶持政策助力农民合作社发展，能够提高农民的经济和社会地位，有利于社会稳定和健康发展，可减少社会矛盾和冲突，是一种费用较低和更有效的方法。 农民合作社能够为其成员提供农资统一供应、农产品统一销售、农产品包装加工、农业信息技术等集体性服务，提高了农民进入市场的组织化程度，帮助小农户解决了在现代市场经济中面临的问题，实现个体农民无法实现的集体功能。在经济、社会生活中，农民合作社能够承担起其他组织难以替代的职能。一是经济功能。农民合作社利用合作优势，可以收集大量的市场信息，从宏观上把握市场，以专业的分析做出准确的判断，减少其成员参与经济活动的风险和不确定性。
6、农民合作社的成员可以通过利润返还，直接实现农民增收。农民合作社还可以依靠自身的规模经济，通过集体力量与垄断资本抗衡，防止垄断资本侵害农民利益。农民合作社在经济学角度上，是一种促进市场竞争的力量，能够提高不完备市场的绩效，增加社会经济福利；二是社会功能。因为对互惠和公平的追求，农民合作社的成员之间天然具有内部服务最大化和非营利性的经济特征，使得农民合作社在解决就业问题及提供社会保障等方面，能够充分发挥其社会功能。农民合作社还具有天然的社会中介属性，可以有效地建立政府与群众之间的沟通，是缓解社会矛盾的重要阀门，4是农村社会稳定的重要基石。 所谓“供给侧改革” ，有别于以往刺激需求端，回到增长本源创
7、新，强调制度供给，构建发展新体制，以期通过供给端发力破除增长困境，释放增长红利。即强调在供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视野的宏观调控。由于在我国农业和农村经济中存在着十分突出的结构性问题，由不平衡向较平衡状态做调整及由被动的高代价平衡向积极主动较低代价的平衡做调整势在必行，而且变不均衡为均衡的过程，也是释放潜力、激发活力、合成动力的过程，客观上需要特别发挥政策在供给侧的结构调整作用，即力求在短板上增加有效供给。 作为一种特殊的制度安排，农民合作社不仅要把握公平的内在追求，而且要在外部追求效率，这种经济和社会双重属性显然不利于其在市场经济的竞争和增长。在激烈的市场竞争中，农民合作社为
8、了生存和发展，需要逐步扩大经营规模，不断引进和应用最新的技术，必然会对资本的需求越来越大。但农民作为弱势群体，其自身资金非常有限，使得农民合作社创立资金先天不足。同时，合作社成员资格的开放性，又令其成员可在退出时将其股金抽回，使得合作社资本又时刻处于不稳定状态；合作社公共积累的不可分割性又让其成员倾向于将盈余划归个人名下，使得合作社发展缺乏后劲。资本问题成为制约农民合作社发展的最大软肋。不少农民合作社虽然不断尝试吸引外部投资，但受制于资本报酬有限的原则，对外部资本吸引力有限。因此，农民合作社在市场竞争中的弱势地位，以及公共财政的基础性、公益性和服务性等社会服务职能，决定了财政政策改革促进农民专
9、业合作社发展的必要性。 就改革5指向来看，供给侧结构性改革指向主要是指向生产者，着重从供给角度进行结构性改革，主要着重于经济结构的转型升级。政府财政政策在供给侧端的扶持，对农民合作社而言，可以视为其投入品的价格下降。这种财政扶持政策有两个方面的经济效应：一是短期内，合作社不改变生产规模，但由于投入品与产出品的比价降低，因此会产生更高的利润或更少的亏损；二是长期内，农民合作社将扩大生产规模，农民得到的利润则更高。政府财政扶持，是政府扶持特殊产业群体的有力措施，扶持极具未来发展前景的农民合作社，能够扩大未来的社会总供给和改善供给结构，促进农业的持续增长和农业产业结构的优化调整。 三、财政政策供给侧
10、改革的建议 农业基础竞争力的提高不完全取决于资源禀赋。从经济、社会、科技发展的角度看，通过加强农业基础设施建设、促进农业科技进步、提高农业装备水平、培养现代职业农民等途径，就能在相当程度上打破资源约束的瓶颈，明显提高农业的基础竞争力。因此，政府在制度促进农民合作社发展的财政政策供给侧改革上，要充分遵循资源优化配置的原则，采取适度、审慎的态度，经科学评审后才予以执行，并且要充分尊重合作运动的自治和独立原则，不对农民合作社的经营管理进行过多的行政干预。依据这样的理念，本文提出如下政策建议： 一是科学制定和规划财政政策。财政和相关涉农部门要加强调研，科学规划和制定财政扶持农民合作社的政策，财政部门扶
11、持农民合作社的项目，要分类编制、分类管理，对达到规范要求的农民合作社，可通过示范项目、财政资金扶持等，支持其形成持续发展能力。建立健全与6“三农”资金同步增长的农民合作社专项扶持资金的长效机制，积极扩大扶持规模和范围。把农民合作社的农业综合项目列入惠农支农项目正面清单，凡是涉农企业能享受和承担的政府投资扶持项目的，农民合作社同样享受；并在同等条件下，适当向农民合作社倾斜。探索利用财政资金进行公共服务平台建设，为农民合作社提供更好的公共产品和服务，为农民增收、农业增长提供助力。 二是合理确定财政扶持对象。为提高财政资金使用效率，鼓励农民合作社发挥作用，财政扶持对象应选择经营规范、有发展潜力的农民
12、合作社。在对象选择上，大规模的农民合作社不过度投资，也不能忽视更能体现合作社“民有、民管、民收益”属性的规模相对较小的农民合作社，要重要考察农民合作社的可持续发展能力。财政扶持对象的选择，可考虑设计农民合作社发展能力评价体系，地方政府根据综合指标和分类指标，对辖区内的农民合作社进行排名，并作为财政扶持的重要依据。在农民合作社发展数量和质量较好的地区，政策上要积极推进合作社之间的横向联系，引导农民合作社的联盟与合作。 三是明确财政扶持政策的关键环节。要明确财政扶持的关键环节，解决农民合作社发展的瓶颈问题。重点支持农民合作社开展先进适用技术的推广和应用，特别是良种推广、标准化生产、品牌建设、现代市
13、场服务设施和设备、土壤肥力和基本农田水利建设改造等项目。鼓励农民合作社发展深加工企业和现代服务业，为农民合作社创新经营机制、形成产业链提供政策导向。对于已经具备一定规模、具有较强竞争力的农民合作社，可通过提供技术设备、开展深加工等，支持其做大做强，形7成农业产业链。在支持的过程中，鼓励农民合作社的自助和自立，避免政策依赖惯性，保证财政资金的合理利用。 主要参考文献： 1陈锡文.落实发展新理念破解农业新难题J.农业经济问题，2016.3. 2孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议J.改革，2016.2. 3贾康.供给侧改革的核心内涵是解放生产力N.中国经济周刊，2015.12.21. 4冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径J.经济问题，2016.2.
