1、1从民行检察监督实践看城市房屋征收与补偿的几个法律问题天津市红桥区检察院民行科课题组 摘 要 近几年我们审查拆迁争议申诉案件情况分析，争议主要集中在拆迁补偿合同性质不同理解，征收的程序不透明，评估争议，听证制度流于形式，房屋征收程序缺乏相应司法监督，征收补偿缺乏依据，强制手段滥用，信息公开不完全等，由于缺乏明确可行法律规定，给民行监督工作带来一定压力。近日， 国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布，为我们通过诉讼争议的审查，积极开展法律监督，妥善处理司法实务的问题提供契机。因此，本文认为有必要结合该条例，对几个争议集中的法律问题加以阐明，为民行检察监督实践提供借鉴。 关键词 拆迁补偿 公共利益 检
2、察监督 作者简介：天津市红桥区检察院民行科课题组，天津市红桥区人民检察院。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.048 随着我国城市化进程不断深入，国有土地上房屋征收拆迁成为城市建设的重要环节，它在提高城市功能，推进经济发展，改善城市环境的作用明显，公众在这些方面是普遍受益的。但是在旧城区改造的过程中，因房屋拆迁所带来的各种利益之间的矛盾也凸显出来，与之相关的冲突2大量出现，而一些矛盾争议在处理上的方法不当，导致事态升级，引起社会普遍关注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善，是我们应该关注的紧迫问题。 就近几年我们审查拆迁争
3、议申诉案件情况分析，争议主要集中在拆迁补偿合同性质不同理解，征收的程序不透明，评估争议，听证制度流于形式，房屋征收程序缺乏相应司法监督，征收补偿缺乏依据，强制手段滥用，信息公开不完全等，由于缺乏明确可行法律规定，给民行监督工作带来一定压力。近日， 国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布，为我们通过诉讼争议的审查，积极开展法律监督，妥善处理司法实务的问题提供契机。因此，我们认为有必要结合该条例，对几个争议集中的法律问题加以阐明，为民行检察监督实践提供借鉴。 一、拆迁补偿安置协议或合同性质的争议 实践中的拆迁纠纷诉诸法律，主要是不服拆迁而引起，有不满补偿安置的，也有对拆迁人的行为不了解，主要还在于被拆
4、迁人对补偿安置不满意。传统理论认为，拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，被拆迁人取得的拆迁补偿和安置根据民法通则的公平、等价、有偿原则进行调整。另一种观点认为拆迁补偿安置协议是行政合同，因为国家权力的介入，行政主体（拆迁人）一方享有特权，拆迁补偿安置协议不纯粹是传统意义上的民事合同。在法院审判实践中，也出现反复，原最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复第二项规定拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法3院应当作为民事案件受理。而 2005 年 8 月 1 日，最高人民法院公布了一项新的司法解释，即
5、最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复规定，“就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”之所以出现这种混乱局面，完全是城市房屋拆迁主体上的模糊，现在各地土地征用拆迁工作完全是由政府主导，各职能部门参与下进行的，使得房屋拆迁行为具有明显的行政法律关系，双方法律地位不平等不可避免。完全依据平等的民事法律关系去调整、维护被征收人的权益是一厢情愿的，既不符合现实的国情，也不会有好的效果，还不如直接承认国有土地征用行为是行政权力的行使，城市房屋征用拆迁人是当地人民政府，当地人民政府是职权性行政主体。拆迁补偿安置权对征用拆迁人来讲是
6、权利也是职责，不能放弃。拆迁与补偿安置存在内在联系，拆迁必然导致补偿安置，拆迁补偿安置是行政补偿。新的国有土地上房屋征收与补偿条例规定因公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋由县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这样就确立因公共利益的需要的征收行为是行政行为，房屋拆迁安置补偿实质是国家补偿的原则。政府的征收拆迁是一种行政职责，履行权利承担相应义务，对行政行为的后果承担法律责任，不能随意扩大或缩小拆迁范围，擅
7、自提高或降低补偿标准。被拆迁人有寻求公平合理的补偿，因拆迁造成的财产4灭损、过渡期间难以预见的人身财产意外，拆迁后生活困难的行政救助等经济利益平衡权利。这样把城市房屋拆迁行为纳入行政法律关系调整范围，可以规范与监督征收人依法行政，也可以更好保护被征收人合法权益。 二、征收拆迁补偿信息的公开透明是征收人法定义务 政府信息公开对提高政府工作的透明度，促进依法行政发挥着重要作用。房屋征收拆迁直接关系到被拆迁群众切身利益的大事，关系到社会和谐安定的大事，相关的征收拆迁公示、公开是非常重要的。通过我们审查该类申诉案件，也深切感受到群众对政府征收拆迁补偿信息公开的迫切。征收拆迁程序涉及到被拆迁人知情权、陈
8、述权、申辩权、听证权、诉讼权等，如何保证征收拆迁补偿信息的公开透明是避免征收人违法操作，维护公民权利重要保障。 目前，房屋征收拆迁程序公开性、透明性十分缺乏，虽然有中华人民共和国政府信息公开条例规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况应公开，但规定笼统，可操作性差，信息公开的请求往往被拒绝，因而房屋征收拆迁缺乏监督，导致违法问题比比皆是。比如对土地、财产征收征用措施的必要性、公益性的质疑，与被征收人缺乏沟通；擅自制定更改补偿标准和安置方案，且实际分户安置补偿差距巨大，导致利害关系人上访；以“民事第三人”的名义拒绝公开补偿和安置结果的请求；以公共利益为由征用土地并滥用强
9、制手段等。 新的国有土地上房屋征收与补偿条例遵循决策民主、程序正当、5结果公开的原则，对征收拆迁补偿信息的公开作更多的规定，为规范政府在房屋征收与补偿的依法行政，便于公众监督提供依据。纵观条例，有关信息的公开披露的具体规定多达六条，主要内容为：政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；房地产价格评估机构由被征收人确定，并应
10、当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作；达不成补偿协议，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布，审计机关对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果等。从这些规定看， 国有土地上房屋征收与补偿条例明确，政府为公共利益进行的拆迁，必须对被征收人权益保护至关重要的信息进行公开，通过正常的程序，充分考虑公众意见、给予被征收人司法救助程序，才能进行房屋的征收。被征收人依据公开信息的内容，能够权衡个人利益的得失，并据此提出行政诉讼。 三、确定补偿安置的标准和依据是急需完善的首要问题 从十几
11、年城市房屋拆迁的发展演变看，涉及社会方方面面的问题，补偿安置是其中最为敏感，最为错综复杂的环节，从现状分析，补偿安置的内容、范围、基准界定缺乏科学性，专门规范匮乏，加之监管虚设，6利益博弈，被征收人权益完全处于被动地位，对拆迁充满抵触情绪，使拆迁难成为城市建设一大瓶颈。大多数群众认为，拆迁补偿政策不合理，拆迁评估价低，不能就地购买自己想买的房子。而且区位差异，补偿价格悬殊，拆迁群众心理难以平衡。同时拆迁安置并非能用等价交换的经济学字眼囊括的，其中人文、情感因素是需要考虑的，旧城区居住的人群主要是弱势群众，下岗失业人员居多，经济收入低、房屋面积小，想通过拆迁解决家庭困难的想法无可厚非，有限补偿金
12、无助于改变现状，远离了主市区，又给他们的学习、生活带来了极大的不便，自然有抵触情绪。由于公共利益征收房屋的，是政府履行行政职权，因行政权的强制性，政府与被征收人是形成不平等的行政法律关系，但在经济利益权衡上，不意味着被征收人就应该承受权益减损的后果，寻求经济上救济是被征收人的权利， 国有土地上房屋征收与补偿条例明确对于补偿决定不服的，可以提起行政诉讼，为权益的保护提供法律支持。因此，尽快完善拆迁补偿安置细则，使之标准化、规范化显得异常重要。一是政府履行行政职权必须明示的信息内容，二是行政相对人判断权益保障程度尺码，同时也是司法机关公正裁判和实施检察监督的依据。 从条例的规定的补偿安置主要内容看
13、，对房屋价值认定以类似房地产价格为准，仍然强调被征收房屋的居住空间的因素，没有提及住房的其他需考虑补偿的内容比如：配套设施，居住环境，房屋的文化因素与人的个体因素等，规定比较笼统、简单，需要各地制定具体实施细则。实际上以类似房地产的市场交易价格补偿房屋价值的做法是承认既定事实，现在各地早就以此作为拆迁补偿的基础，仍然无法消除被征收人的7抵触情绪，就是因为没有考虑住房的其他权益，根本上无法确保被征收人拆迁后的居住水准，客观上损害到被征收人利益。虽然拆迁人的行为是执行职务的行为，承担补偿责任并不完全适用民法的公平等价原则，一般以现实直接损失为限，但不能否认补偿安置应该针对被征收人住房权益的，简单用
14、居住面积计量补偿安置是有失偏颇。因此，我们认为居住水准是房屋价值最直接的反映，往往也是最现实的损失，补偿安置应该以被征收人住房居住水准为基准，同时也应是被征收房地产价格评估依据。 衡量被征收人住房居住水准，虽然需要考虑现阶段社会经济发展的水平，被征收人也应为公共利益做成牺牲等，但被征收人住房的周围商业氛围，教育卫生及生活设施的便利程度，以及交通、文化因素，被征收人与住房相关的家庭开支水平等，如果这些不能作为房屋价值一部分考虑进去的，显然是欠妥的。在该条例的征求意见时，曾有用土地出让金的来衡量被征收房屋的价值的意见，其主旨也是基于平衡被征收人住房居住水准的。另外，从联合国对住房权的规定看：住房权
15、包括法律上的保有权安全，服务、物质、设备、和基础的可使用性，与住房相关的个人家庭开支相一致性，以及可居住性，可持续获得住房资源和房屋文化因素等，这些都是住房权基本因素，真实反映了居住水准。另一方面考虑形成房地产价格各项因素看，也体现了上述住房权益的内容，土地取得成本、开发成本、管理费用、销售费用、利润等，都是围绕房屋价值运作的，并且能够通过会计系统得出数据，被征收人居住水准完全能够通过类似会计系统得出类似、令人信服的数据来。因此，我们认为对8被征收房屋价值认定应该以居住水准为基础， 国有土地上房屋征收与补偿条例中所谓房屋价值认定不能低于类似房地产价格，只是被征收房屋需要补偿的基本条件，不能机械理解为仅以居住面积大小进行补偿安置。而当务之急，在制定具体细则时，应当完善以居住水准为补偿基础，各项住房权益为内容的补偿标准，确保城市房屋征收行为依法、合情合理的开展。 综上所述，城市房屋征收涉及错综复杂的社会、法律关系，上面仅仅讨论检察监督实务中涉及较广的三个方面内容。我们认为国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布实施，明确和理顺部分法律争议问题，不过悬而未决的争议仍然很多。今后，被征收人通过法律途经解决争议的案件会增多，民行检察监督会面临一个新的复杂形势。
