1、1村镇产业用地再开发的制度约束与机制创新内容提要：自改革开放以来，我国沿海城市经历了 30 多年的快速工业化和城镇化。在这一过程中，粗放型经济增长方式带来了资源环境的恶化和土地利用的低效，使得土地再开发成为现阶段和未来一段时间内中国许多城市解决空间发展瓶颈、提升城市质量的必然选择。从现实情况来看，中国土地再开发，尤其是村镇层面的土地再开发，进展并不顺利，土地再开发过程中出现的利益冲突及其导致的经济绩效损失已经成为当前城市发展的核心问题，然而这一问题并不能通过一般经济演化规律得到完整的解释。基于新制度经济学，本文从中国转型阶段的实际情况出发，以村镇产业用地再开发为例，从理论和实证方面分析了集体土
2、地权属模糊和集体土地流转制度缺陷这两种主要的制度约束在村镇产业用地再开发利益冲突过程中扮演的角色，并进一步揭示了这种由制度约束所引发的利益冲突对村镇产业用地再开发可能产生的不利影响，最后从机制创新的角度为村镇产业用地再开发提出建议。 关键词：村镇产业用地；制度约束；再开发；机制创新 中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）03-0156-06 DOI：10.13483/ki.kfyj.2015.03.034 一、引言 改革开放 30 多年来，我国经历了以高投入、高污染、高能耗、低产2出为特征的高速工业化和城镇化发展阶段，中国粗放型经济增长方式和城市扩展方式
3、已难以为继，城市转型正成为中国大多数城市面临的迫切需求。作为城市转型的重要组成部分，土地再开发尤其是位于城市周边地区的村镇土地再开发已经成为拓展城市空间，提升城市质量的有效手段。然而，村镇土地再开发进展并不顺利，土地再开发时间周期不断被拉长，利益冲突所导致的群体事件增多，令中国城市的转型与可持续发展困难重重。以广州市为例，自 2009 年广东省实施“三旧”改造以来，广州市纳入“三旧”改造项目的土地面积约 554 平方公里，约占建成区面积的 1/3，其中城中村有 310 多平方公里，旧厂有 190 多平方公里，旧城有 56 平方公里。但是，截至 2014 年 1 月，完成改造的仅有近 30 平方
4、公里，约占全市“三旧”总的改造项目面积 554 平方公里的 5%。 那么，为什么我国村镇土地再开发会出现如此之多的困难？而这种严重的村镇土地再开发滞后性又对中国城市可持续增长及其经济绩效产生了怎样的影响呢？ 按照一般的市场经济规律和城市发展规律，决定城市周边地区村镇土地再开发能否实现的核心因素之一是再开发区域的区位特征。由此所产生的一种可能的解释就是，村镇土地再开发区位条件不合理是导致我国城市周边村镇土地再开发难以有效实施的主要原因。由于区位因素是导致再开发难以推进的重要根源，因此“区位因素”对解释我国城市再开发空间差异特征具有相当的说服力。由此，我们也容易理解为何距离城市中心越近的区位，土地
5、再开发就越顺利；而距离城市中心越远的区位，土地再开发就难以开展。但如果仔细考察村镇土地再开发的具体状3况，却仍可以发现一些不一致的特征：如果区位优势果真与村镇土地再开发具有显著因果关系，那么区位条件较好的地区，其再开发应该越快越顺利。然而，中国城市的实际情况并非完全如此。尽管在一些交通条件较好的城市核心区域出现了土地再开发的典型案例，但在一些区位特征也较好的地区，尤其是在城乡接合部或者城中村，其土地再开发仍然难以落实。即使土地再开发可以实施完成，其实施的成本和艰难程度都远远高于预期，甚至再开发之后的管理和运营也困难重重。这意味着中国村镇土地再开发困难重重并不是简单地随着区位特征而变化，而是一个
6、遍及所有区域的普遍性现象。 由此看来，中国村镇土地再开发“困难重重”的背后必然隐藏着更为深刻的原因。LinGCS（2007）认为，以土地为中心的城市转型是中国城镇化过程中城市空间重组的重要特征。WuF（2001）也指出，城市土地使用制度改革是推进我国城市空间重构及功能重组的主要因素。这一思想带给我们较强的启示：要对我国村镇土地再开发困难重重进行进一步的解读，我们也必须要结合中国现阶段制度安排的特点出发来进行深入的探讨。 制度安排在多大程度上影响村镇土地再开发？现有研究提出了以下分析和证据：张建荣等（2011）以深圳市为例，指出“未合法”工业用地改造的困境在于其难以确权，历史问题继续遗留，以及“
7、未合法”工业用地不具备“法定的改造条件” 。黄海燕等（2011）认为我国转型期城市更新中土地再开发问题根源在于：土地产权制度缺陷下土地再开发追求利益最大化；土地市场制度的渐进式改革以及土地管理制度不完善催4生的土地再开发种种弊端。针对土地开发的制度约束，Choy et.al.（2013）认为不完全的土地财产权将导致土地开发效率的低下、并引发低廉的土地租赁价格和低下的土地利用效率。Lai et.al.（2014）则进一步从产权视角出发，将村镇区域产业用地开发的制度约束界定为：（1）政府可能的征地带来的土地不安全性；（2）不平等产权导致获得信贷的不确定性；（3）因不确定性产权导致的国家对集体土地交
8、易管理的缺失。 本文将在以上研究的基础上，以村镇产业用地再开发为例，进一步从理论和实证验证中国转型时期的土地产权制度安排和土地使用制度安排是导致村镇产业用地再开发举步维艰的重要根源；同时，我们将进一步讨论这样的制度安排对我国城市转型和可持续发展所带来的影响。 二、村镇产业用地再开发的主要制度约束 在完善的市场经济制度环境下，村镇产业用地再开发主要取决于其区位条件。但由于我国转轨时期制度安排的不完善，一些特殊的制度约束可能是我国村镇产业用地再开发难以顺利实施的一个重要根源。 新中国成立后，我国实行社会主义土地公有制，包括国家所有制和集体所有制。在高度集中的计划经济体制下，我国一直实行国有土地使用
9、权划拨的土地使用政策，划拨土地可以由使用单位或使用人无偿、无期限和无流动使用。作为经济体制改革的一部分，我国土地制度改革发端于 20 世纪 80 年代后期，在坚持城市土地国家所有制的基础上，实行国有土地所有权与使用权的两权分离，国有土地使用权可以依法进入市场流通；同时。国家在征用农村集体所有土地以及国有土地所有权的初5次分配中处于垄断地位；以及国家实行国有土地有偿使用制度。 A 大型企业高管 在发展经济的压力下，地方政府和企业均有动力通过打“擦边球”的方式，为企业的发展提供用地保障；农民也有激励去出租土地，因为出租土地的收入远高于农业收入。然而，在现有土地制度的约束下，政府从农民或村集体手中征
10、地后，再出让于企业是企业获取土地产权的法定过程，集体土地在当时并没有自由流转的权限，因此这类企业难以获得土地产权证则是一种必然的结果。该大型企业尚且如此，其他的中小企业的情况可能更糟，他们所得土地产权证的可能性更小，从而造成了大量产业用地没有合法产权证的局面。 除了土地产权没有突破外，另一方面，村镇工业化发展起来的大量工业小区由于各种限制条件，总体上土地产出效率低，人驻企业比较低端，高耗能高污染普遍，成为目前白云区村镇发展的一大难题。同时，由于很多传统乡镇企业运营困难，大量倒闭，导致出现了相当多的闲置用地，这也是对村镇土地资源的一大浪费。被访谈的一家工业小区的负责人在谈到工业区现状时作了如下描
11、述： “主要是受村内环境、配套落后，政府政策无倾斜，集体用地性质等因素影响，只能以低价吸引低端企业入驻，甚至以前发展较好的企业，比如马自达汽车公司的一个配套企业，都纷纷迁至其他工业区” C 工业小区负责人 从白云区产业用地演化特征来看，在集体土地制度安排和集体产业发展特定轨迹下，村镇工业用地普遍低效利用，急切需要通过产业升级6和土地再开发，实现土地利用效益的提升。 （二）集体土地产权模糊下的村镇产业用地再开发 土地产权是影响村镇产业用地再开发的重要因素。土地产权制度约束将影响村镇产业用地再开发投资行为人的预期，从而不利于吸引投资，扩大产能。产业升级改造和土地再开发需要大量的投资才能得以实现，不
12、管是外来投资，还是现有企业的再投资，都需要一个稳定的预期。然而，由于集体土地权属模糊，产权的不稳定性、模糊性和不完整性使得村镇产业用地再开发存在各种不确定性。比如，我国集体土地产权的不稳定，随时有可能以公共利益为名被征用为国有土地，企业对土地投资的预期不明确，因此积极性不高。在这一情形下，企业的理性行为应该是减少或避免大量的固定资产投资，从而规避未来可能的投资风险，使得产业升级的推动力减弱。从我们实地调研了解的情况看，村镇企业或工业小区大都希望尽快明晰产权，从而改善投资环境，促进园区和企业的发展。被访谈的一家工业小区负责人对此作了如下回应： “园区存在土地权属不清、手续不全等问题。工业园区有较
13、大一部分用地没有集体土地所有权证，且有一部分工业用地属于违规建设，不符合规划，所以没法获得房产证，导致后续招商、改造过程中存在隐患，无法吸引大型企业和开发公司的投资” E 工业小区负责人 土地产权模糊还涉及企业融资问题。制度约束下村镇产业用地升级的融资难以落实，不利于土地再开发的推进。我国集体土地产权权能不完整，企业租用的集体建设用地不能进行抵押。从村镇产业用地的特征7来看，产业用地的所有权仍然属于村集体，而企业所获得的是一定时间段的使用权。由于土地产权的模糊性和不完整性，使得企业无法使用所占土地在银行等金融机构进行抵押，从而实现融资和贷款，造成资金筹措难以落实，产业升级困难重重。因此，难以进
14、行融资也在另一方面困扰着村镇产业升级和土地再开发的实现。其中一位企业高管在访谈中验证了这一说法： “从投资角度看，如果可以用土地产权去做抵押，效果会好点，对资金周转是一个辅助” A 大型企业高管 因此，从实证分析来看，集体产权权属模糊不清直接导致了村镇产业用地再开发的滞后。这一制度约束不仅会影响村镇产业用地再开发投资行为人的预期，从而不利于吸引投资，扩大产能；同时也不利于现有企业融资行为，妨碍再投入的增加，从而难以促进土地再开发。村镇产业用地再开发的滞后性也阻碍了城市整体产业升级，无法发挥规模效应和集聚效应。如果制度约束长期无法突破，势必造成城市经济绩效的降低。 （三）集体土地流转制度缺陷下的
15、村镇产业用地再开发 在现有土地使用制度框架下，集体土地产权权能是不完整的，而集体土地只有被征用为国有土地后，才能获得完整的土地权能。集体土地流转为国有土地，具有单向性和唯一性的特征，即集体土地只有通过政府征用才能实现流转。在这样的使用制度下，土地再开发将不得不迫使企业投入大量的资金补缴土地出让金，以获得国有土地使用权，这就进8一步加剧了企业的资金压力，不利于企业的生产再投入和后续发展。某企业高管在访谈时提出了他的担忧： “我们也不是不想补缴出让金，从而获得国有土地使用权。但是希望这个额度能够适中，不然会影响企业的长期发展后劲。钱都上缴政府了，企业后续投资就会很困难” G 某企业高管 另外一种途
16、径，就是在保留集体土地所有权的基础上进行产业用地的改造和再开发。这种途径同样存在大量的问题和风险：一方面，政府对集体建设用地改造进行了严格规划控制，现有工业小区的再开发难以获得足够的政策支持，再开发难度很大。比如一位创意园区负责人提供的资料表明，集体土地再开发地块规划容积率只能减小、不能增加，建筑密度也需降低，这势必影响再开发的资金平衡。另一方面，产业用地再开发往往涉及多个村集体，再开发成本分摊和利益分配难以完全均衡，从而造成管理和协调方面的额外成本，增加了再开发难度。如一家工业小区负责人和一家创意园区负责人在访谈中提到： “政府方面限制严格，比如自主改造一万平米的工业区，控规对绿化、道路等的要求就限制了只有七千方可用于工业厂房建设，改造费用又全是村民分摊，改造进行有困难，在这方面，村里渴望政府能够给予帮助，给予优惠政策或资金支持，鼓励村民也投入自主改造中去” E 工业小区负责人 “园区建设困难，拿地拆迁涉及多个生产社，补偿标准不同造成很多麻烦，且超出预算很多”
