1、1从预防角度谈煤矿安全生产摘 要 以人为本，促进安全生产，尊重生命价值，已成为当前煤矿安全生产领域的首要价值取向。针对煤炭行业的高风险率，过往我们的做法通常重点在末端解决，即事后治理，但要从根本上解决安全生产问题，更应从根源处入手，即事先预防。一方面以技术和培训为基础，控制环境和人的不安全因素，另一方面以独立监管、责任落实、加大处罚为制度保障，严把预防关，强化预防理念，实施规范化、具体化的预防机制，实现煤炭行业安全生产的快进。 关键词 安全生产技术 安全生产培训 监管 预防 基金项目：榆林市科技计划项目榆林地区煤矿安全生产法治化研究项目编号（sf13-10） 。 作者简介：李婉秋，榆林学院，讲
2、师，研究方向：民商法。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.332 每一个生命都是平等的、是独一无二的，是值得敬畏和尊重的，一个国家、一个社会对生命的尊重和保护程度可以代表人类文明和先进的水平。众所周知，我国煤炭资源储备量、年生产总量排名居世界前列，然而，每年因煤矿事故死亡人数却也占世界煤矿事故死亡总人数的 80%以上，每百万吨煤炭死亡率一直持续在 4.64 左右，甚至更高。但在国外，如印度、南非等煤炭大国，每百万吨煤炭死亡率约在 0.5 左右，美国、2澳大利亚、德国、英国等先进发达国家，每百万吨煤炭死亡率更低，约0.0
3、3 左右。尤其美国在煤矿安全生产方面，由于其注重预防与监管，不仅有先进技术和安全设施的支撑，还有一整套丰富、完备、成熟、具体的立法、监管和培训体系，煤炭安全生产成绩显著，有时甚至达到零死亡率。反观我国，尽管相关的煤炭安全生产法律法规并不少，但由于缺乏行之有效的预防机制，以及我国一贯的立法原则“宜粗不宜细” ，导致很多立法过于原则化和概括化，操作性和实用性较差，煤矿企业钻了法律的空子，这才出现了煤矿安全生产的怪象：一方面立法层出不穷，而另一方面煤炭行业却事故频发，血淋淋的死亡率数据就是最好的证明。 因此，我们不得不警醒，安全生产的重点在预防，如果能在源头处预防、杜绝安全隐患，在煤炭生产的全过程中
4、始终贯彻预防理念和实行规范化、可操作性的预防机制，那么煤矿安全生产势必会有所起色。 一、以先进技术为支撑点，解决环境的不安全因素 探究煤矿安全生产事故频发的原因，不可忽视的一个重要因素就是安全生产投入不足。在笔者的调研过程中发现，很多煤矿企业并未严格执行相关的安全标准体系，也未成立独立的安全技术研发部门，而且普遍对安全生产的新技术重视和应用不够。赤裸裸的用矿工的生命健康安全来换取所谓的经济利益，这无异于以卵击石，煤矿隐患一触即发。 首先，建立矿山安全健康标准。国家应有专门的矿山安全生产研究所，其主要任务之一即是对全国范围内的矿山工作场所进行实地鉴定和评估，制定矿山安全健康的相关标准和系数。当然
5、，煤炭行业内部、各大型煤矿企业也应有自己的科研机构和标准体系，但不得低于国家标准，3从而从更高的层次去保障矿工的生命安全健康。该标准体系切记僵化、固化，应具有指向明确、技术性和互动性的突出特点。重点是保持一线企业、矿工、矿业协会与矿山安全生产研究机构的平等和互动。如果国家标准与实际操作脱节，不具备操作性和实用性，可通过企业、行业协会等与矿山安全研究机构取得联系，按照一定的程序申请实地调查核实、变更相关标准，从而确保矿山安全健康标准体系的科学性、机动性和实用性。 其次，注重煤矿安全生产新技术的研发。在技术层面，矿山安全生产研究所还应负责安全技术的研发和改造升级。国家应大力扶持研究机构，鼓励产研结
6、合，不断加大对煤矿安全生产的科研投入，研发先进的生产设备、技术方法、检测水平、实现对事故的同步监测和事先预防。实现采掘的高度机械化、推广自动化的挖掘技术、不断简化操作流程和技术难度、减少矿山井下作业的人数，在技术允许的情况下可实行无人开采技术。 最后，加强企业安全生产投入。制约煤矿安全生产的技术难点包括：先进采掘技术的应用、瓦斯治理、防治水、防灭火系统的建立。因此，在全国范围内，尤其是中小型煤矿企业，应加大安全生产投入，重点放在建立地面抽采系统，井下移动瓦斯抽放系统，防火系统；水文地质复杂的矿井，应建立强排系统、注浆系统；加强对大型提升运输、空气压缩机、采掘机械化设备的使用和改造升级；乡镇矿井
7、、老矿井、小煤矿应着手进行采掘系统的优化升级；不断提升井下作业安全防护设备的水平，如煤矿企业均应配置防尘、防火、通风设备，自救式呼吸器、紧急4情况下的避难路线、避难所和通讯设备。对不符合安全生产条件的煤矿企业进行整合、改造、升级，如仍无法达标的必须予以关闭，从而解决生产设备和作业环境的不安定因素，为预防安全事故的发生和快速自救，保护矿工的生命安全提供必要的物质保障和技术支撑。 二、以安全培训为基础，预防人的不安全因素 目前，就我国大中小型煤矿的实际情况来看，尤其是乡镇煤矿、小煤矿并未完全意识到安全生产中人的重要作用和价值，大都简单的从利益最大化的角度考量，随意招工，不设门槛或低门槛。导致一线矿
8、工人员总体呈现出学历层次较低，文化水平和素质较差，安全意识和自救能力弱的特点。有数据显示，70%的矿难事故均是人为因素所导致。因此，解决人的不安全行为因素就成为预防矿难事故的关键点。 首先，建立专门的煤炭安全生产培训机构。自上而下设立专门的国家级、省级、地方煤炭安全生产培训机构，具体负责国家安全生产立法方面的宣传和解释，对煤炭安全生产技术、设备的推广和操作说明，以及在紧急情况下自救、求生能力的演示和培训，从而增强广大煤矿工作者，尤其是一线矿工、班组长、煤矿生产指挥者的安全生产技术水平和自救、逃生能力，一定程度上预防矿难事故的发生。另外煤炭行业协会、煤炭企业内部应积极主持或配合各类的安全技能培训
9、工作，作为广大工人代表的煤炭企业工会及各级工会组织也应主动发挥其特长，与厂矿企业就企业的环境安全问题、人员技能培训问题、职工安全健康问题进行协商、谈判，促使安全生产培训能落到实处，发挥价值。 其次，制定严格的培训流程、培训内容和考核制度。从培训内容或方式上来说，5无外乎是理论学习和实践演练。培训机构可通过利用轮休日集体授课、多媒体视频展示、安全手册、网络及电话在线咨询等多元的培训方式对广大的一线煤矿工作者进行安全知识理论、安全生产法律法规的讲解和传播。另外考虑到煤矿工作，尤其是井下作业其实践性较强、安全性较差，所以培训更应以实践演练、模拟井下作业环境为主。通过对矿工实地操作相关设备、使用相关技
10、术的水平进行分析和指导，必要时也可带领员工参观一些优秀的煤炭厂矿企业，进行观摩学习，督促其改正不规范、不正确的操作方式，教会其正确的使用方法和技能。并通过在井上模拟井下作业的环境，进行危险培训，比如瓦斯爆炸、透水、坍塌等情况下自救和逃生的能力和水平，全方位多侧面的对学员进行安全教育和指导，从而严格控制安全生产中人的不安全因素。在培训时间方面，分为岗位培训和在岗培训。岗前培训主要由地方煤炭安全生产培训机构和企业配合完成，对应聘者进行岗前的安全理论培训和实战演练，并最终进行考核，且考核应以实际操作水平为主要的衡量标准，凡是考核合格者，发放统一的培训合格证书，持证上岗。在岗培训则自上而下由煤炭安全生
11、产培训机构，每年定期进行培训和考核，主要包括对新的相关立法的学习和解读、对新的安全生产技术和设备的掌握程度、以及应对突发情况的能力进行与时俱进的培训和指导。如考核不合格者，可根据实际情况予以区别对待，如暂时调换工作岗位并给予其补考的机会，或者可以解除劳动合同。另外，培训机构还应注意对高精技术人才的特殊技术培训和引导，引导部分技术人员由大中型、机械化水平、安全生产水平较高的厂矿企业到乡镇煤矿、小煤矿进行实地技术指导，带动小煤矿6安全技术管理人员的素质，形成一种由先进带动后进，从而普遍提高基层煤矿人员技术水平的有利态势。总之，安全生产重于泰山，安全生产以人为本，应时刻对广大煤矿工作者敲响警钟，增强
12、其安全生产的自觉性和技术水平。 最后，注重对安全监察人员的培训。监察工作地落实到位，无疑对于煤炭安全生产中人和环境的不安全因素的控制起到最终的保障作用。所以，安全监察工作可谓任重而道远，对煤矿安全监察人员的培训就显得尤为重要。煤炭生产是一项复杂的、综合性的工作，作为安全监察人员必须具备水文、地质、勘测勘察、机电等相应的安全生产方面的专业能力，这是最起码的门槛，因此监察人员的任用应经过严格的资格考试，考试通过者方可录用，从而提高安全监察人员的基本素质和能力。另外，煤矿安全监察机构也应配合煤炭安全生产培训机构对监察人员进行定期的培训和考核，包括对安全生产法律法规的学习、各类安全生产标准、数据和资料
13、的介绍等。最后通过考核来检验监察人员是否具备相应的监察能力，对于考核未通过者，自然不得担任监察工作，需重新调整其工作岗位。从而确保煤矿安全监察工作能真正落到实处。 三、独立监管、落实责任、加大处罚，为煤矿安全生产提供核心保障 （一）建立独立、完善的煤矿安全监察体制 长期以来，由于煤矿安全监管、监察部门各自的定位不清、职责不明确，导致在执法过程中出现交叉执法、重复执法、相互扯皮、效率低下等一系列严重制约安全生产执法力度的问题。因此，建立真正专业、7独立、全国统一垂直管理的煤矿安全监察机构就显得迫在眉睫。其中最为关键的要素即确立煤矿安全监察机构的独立性，按照地域划分，自上而下层层设立，实行一对一垂
14、直管理，不隶属于任何地方政府和机关。并赋予其独立的监察权和执法权，主要负责对煤矿企业进行安全检查和处罚。另外，为了防止监察机构在长期的监察过程中与煤矿企业官商勾结，形成利益共同体，可强化对监察人员专业化的培训和考核，严格实行考核不合格调换工作岗位或淘汰制，同时还可以通过定期或不定期对安全监察人员进行轮岗来杜绝这类现象的发生。 其次，应尽快详细的明确安全监察的范围和具体的监察实施细节。如安全监察人员有权代表国家依法进入煤矿企业就煤炭生产、井上井下作业场所、相关技术、设备、器材、矿工的培训情况，安全标准的执行情况进行检查，排查事故隐患，一旦发现违法、违规行为，有权责令其罚款、整顿、关闭。在监察方式
15、上，组织“重点监察、专项监察、定期检查、突袭监察” 。既要注重监察的常规性和程序性，又要注意监察的突击性和灵活性，尤其针对劳动者、工会、群众、媒体举报的违规企业，更要严格检查，快速回应。从而全面推进安全监察工作的展开，突出监察成效，避免监察形式化、场面化。 最后，基于煤矿行业极为普遍的信息不对称现象，存在潜在的劳动风险，煤矿安全监察机构有必要根据其检查的情况，公布相关信息，保持信息的透明化。譬如：公开安全监察的标准体系，在行业内部通报厂矿企业安全信息、违规行为，处罚情况，甚至可以通过大众媒体对长期违规生产的重点煤矿企业、个人，建立“黑名单” ，强化监督的公开性和8合法性，同时也可以联合各部门联
16、合惩戒。 （二） “包责到户” ，落实责任 要保障安全生产的实现，必须将安全生产责任制落实到位，建立健全的追责体系。这其中细化煤矿安全生产岗位职责，实行包责到户是关键的一环。从一线矿工到班长、队长，从厂矿经理到煤矿矿主，从技术人员到设备操作者、供应者，形成从一把手到管理人员再到一线矿工的严密的、具体的岗位制度，实行点对点、人对人连带负责制，包责到户。另外，煤矿安全生产监察人员为了方便监察、落实责任，也可以一并实行有效的包责到户监察。煤矿安全监察机构根据所在行政辖区域的煤矿企业分布情况，分区域、分片监管，每几名监察人员负责几个矿井的监察工作，对矿井负责，也对相应的煤矿安全监察机构分管领导负责，明
17、确责任、细化责任，实行谁主管、谁负责，包责到户。为了更好的落实责任、赏罚分明，煤矿安全机构应每月开展一至两次安全监管汇报工作，由监管人员、监管负责人、也可邀请厂矿企业负责人、甚至一线矿工参与，就辖区内的安全监察工作进行汇报，就监察整顿情况、治理情况、处罚落实情况等作详细的说明和跟踪反馈。总之，要想把安全生产责任落到实处，必须做到责任细化、明确，形成安全生产一条线，责任制度环环相扣，方可有效预防矿难事故的发生。 （三）加大处罚范围和力度，分层分级，奖惩分明 首先，从处罚的范围来看，不应仅仅局限于对事故的事后处罚。结合煤炭安全生产的治理方针“安全第一，预防为主” ，应将处罚的范围进行扩大，包括对安
18、全生产投入不到位的处罚、对未落实安全培训的处罚、9对事故隐患排查不到位的处罚以及事故发生后的常规处罚。即安全生产的侧重点应发生调整，由传统的结果控制过渡到对过程的管理、监控，从重视事后处置转向事前预防，进一步强调和突出事故预防的重要性。 其次，分层分级处罚，加大处罚力度。对于煤矿生产过程中存在的违法违规行为，应根据企业的规模、盈利情况、违法行为的轻重、可能造成或已经造成的损害后果、伤亡人数，实行分层次分级别处罚制度。试想一个小煤矿、小煤窑面对几万几十万的罚款，很可能顷刻间就破产，自然必须因此重视安全生产问题，但一个身价几十亿、甚至上百亿的煤矿企业，区区几十万的处罚也许并不算什么，权衡利弊后，违
19、法生产依然有利可图。所以笔者认为，应根据煤矿企业的规模大小、经济效益情况，实行分层处罚，不同规模的厂矿企业对应不同的处罚标准，同时加大处罚力度。另外，同一层次的厂矿企业中，再根据违法行为的程度不同、后果不同分级处罚。当然，煤矿事故责任中不仅包含民事责任，还包括行政责任、刑事责任，法律应详尽的、严厉的规定处罚措施和手段，从而加大违法成本，势必使得大中小型各类煤矿企业充分认识到违法经营的巨大成本，提高法律的威慑力，反向刺激煤炭行业投资者和经营者关注预防，实现安全生产。 最后，奖惩分明。对于在煤矿安全生产中预防措施做的好，安全生产设备、技术投入到位；安全教育培训全面落实；无事故、少事故的单位，建立安
20、全生产“红名单” ，可给予适当奖励和政策性的鼓励和扶持，并在行业内部或在全社会范围内予以表彰。其中，对于优秀煤矿企业和个人的奖励资金，可通过对违法违规煤炭企业的处罚来完成，做到赏罚10分明。这样在煤矿行业内部逐渐形成此消彼长的发展态势，激励煤矿企业关注安全生产，全面提高煤炭行业的安全状态和水平，切实保护广大矿工的生命安全。 参考文献： 1潘红樱. 美国矿山安全培训经验及启示.现代职业安全.2002（8）. 2赵宁. 中国煤矿矿难频发的法律问题思考以山西矿难为例.南开大学.2009. 3吕春. 英国煤矿安全监管实验谈.安全与健康.2011（3）. 4李占军. 基于闭环的煤矿安全管理模式研究.北京交通大学.2011.
