1、1村官为何能贪千万元统计数字显示，中国约有 60 万的行政村，这些行政村里的基层干部多达数百万。多年来，伴随着经济社会改革和发展的不断深入，城镇化进程中土地开发产生的利益对基层干部形成了巨大的诱惑，再加上监管的缺位，使得“小村官、大腐败”成为中国社会转型期一个特有的现象。 案件回放 为官十载，索贿千万 去年 9 月 1 日，北京市丰台区法院一审判处陈伟杰有期徒刑十七年。法院认定，丰台区花乡高立庄村党总支委员、北京高立庄投资管理公司总经理陈伟杰，利用协助政府从事土地征收、征用补偿费用管理等职务便利，向租用该村土地及从事土地一级开发的三家公司高管索要1625 万余元。 陈伟杰于 2003 年 6
2、月起任丰台区花乡高立庄村党总支委员、高立庄农工商联合公司副经理。2007 年，高立庄农工商联合公司改制更名为高立庄投资管理公司，主要负责管理高立庄村的企业。陈伟杰成为该公司董事长兼总经理，全权负责高立庄村的拆迁工作。 法院查明，2008 年及 2011 年间，陈伟杰在高立庄村动车段项目拆迁及高立庄村土地一级开发过程中，利用协助政府从事土地征收、征用补2偿费用管理的职务便利，向租用该村土地经营的被拆迁企业北京兴发旺经贸有限公司的负责人刘某索要 60 万元。 陈伟杰供述，2008 年高立庄村动车段项目拆迁涉及刘某的公司，对方的房子是违章建筑，按规定可以不补偿，但他还是给补偿了，之后向刘某要 30
3、万元好处费。2011 年，刘某的公司又拆迁，他帮提高了拆迁补偿标准，又要了 30 万元。 法院同时查明，2011 年，陈伟杰在高立庄村土地一级开发过程中，向租用该村土地经营的被拆迁企业金奥豹制衣（北京）有限公司（以下简称“金奥豹公司” ）的负责人潘某索要 100 万元。 陈伟杰供述，金奥豹公司的拆迁是他谈的，他认为自己帮了不少忙，潘某应该感谢他。拆迁后，他给潘某打电话让其表示表示，潘某就给他送了 100 万元。潘某称，补偿款的金额及支付时间都需要陈伟杰点头，他害怕不给那 100 万，陈伟杰会卡着他。 法院还查明，2007 年至 2011 年间，陈伟杰利用职务便利，向在高立庄村从事土地一级开发的
4、北京寅丰房地产开发有限公司（以下简称“寅丰公司” ）的副总经理孙某索要 1465.8 万余元。 陈伟杰说，在高立庄村拆迁时，他配合孙某做被拆迁户的工作，高立庄投资管理公司分两次将 1.9 个亿借给了寅丰公司，他还帮对方从银行贷了 11 亿。他认为自己帮的忙、要的钱， “整体上是对应的” 。他在北京多个区县购买了五套房产，1465 万余元都被他用于支付购房款。 2013 年，陈伟杰被群众举报后，丰台区纪委进行调查，他主动交代了组织尚未掌握的犯罪行为，后又上交三次索贿的全部违法所得。 3法院认为，陈伟杰的行为分别构成受贿罪、非国家工作人员受贿罪。鉴于其自首、积极退缴违法所得，对其从轻处罚，判处有期
5、徒刑十七年，并处没收财产 10 万元。 “土地爷”的土豪梦 高立庄，坐落在北京西南四环的一个行政村。每天，南方进京的动车从这里呼啸而过。尽管没有支柱产业，但“生”在首都，土地就成了这个村最大的本钱。以土换金，靠地生财。城镇化飞速发展为村民带来巨额财富的同时，也滋生了一批底线失守的“土地爷” 。高立庄村官陈伟杰便是其中的一分子。 陈伟杰，1971 年出生，初中文化，也曾吃苦耐劳、踏实肯干。由于政治素质过硬，再加上颇具经济头脑，陈伟杰很快被委以重任。2007 年，36 岁的陈伟杰成为高立庄村党总支委员、高立庄村投资管理公司董事长兼总经理。 上任伊始，陈伟杰怀抱一腔热情投身高立庄的发展建设。但伴随着
6、新型城镇化加速推进，土地资源的市场价值激增，陈伟杰手中的权力也在不断“增值” 。在征地拆迁的过程中，他发现，往日名不见经传的村民一夜之间得到了少则几百万，多则上千万、上亿元的补偿款陈的心理此时失衡了 巨大的反差让陈伟杰萌生了坐地生财的歪主意。在“金土”交易的不断刺激之下，陈伟杰架不住物质诱惑，世界观、人生观发生偏移，廉洁底线一步步失守，成为名副其实的高立庄“土地爷” 。 据了解，陈伟杰所在的高立庄村有三套班子：党总支委员会、村委4会、高立庄村投资管理公司。由于村党总支委员会成员包括了村委会和投资管理公司的主要领导，所以，党总支会议就能把主要的事情定下来。“村委会和高立庄投资管理公司很少开会了，
7、拆迁的事情都是陈伟杰全权负责。 ”该村原党总支书记说。甚至在一次出借村集体 1.9 亿元资产的时候，陈伟杰也只需“跟党总支书记碰了下头，就同意了” 。 “他的房子是违章建筑，按规定可以不补偿，但我还是给他补偿了。”在 2008 年的一次拆迁中，陈伟杰违规操作使企业主刘某获利。为此，他要了 30 万元好处费。一次拆迁，要 30 万；再一次拆迁，要 100万在“土”与“金”的交易间，陈伟杰手中的权力一次又一次失控。贪如火，不遏则燎原；欲如水，不遏则滔天。出借村集体资金 1.9亿、帮助企业拿到贷款 11 亿，索贿 1465.8 万元短短七年间，他就利用职务便利，在旧村改造、征地拆迁等业务中，多次向租
8、用该村土地及从事土地一级开发的三家公司高管孙某、刘某、潘某等人索取贿赂，共计人民币 1625 万余元。 为了平衡自己的心理落差，实现自己的“土豪”梦，陈伟杰的廉洁底线逐渐瓦解，丧失了理想信念，彻底迷失了人生方向“拿了这么多的钱，肯定跟帮过他们公司有关，整体上是对应的。 ”狱中的陈伟杰如此剖析自己。他认为，没有自己，就没有这些从拆迁中获利的“土豪”们，他也理所当然该从中分一杯羹。 “我家里的四个老人身体都不好，妻子没有工作，还要照顾三个孩子。如果上天再给我一次机会，我一定踏踏实实做人，绝不会再做违纪5违法的事情。 ”审判庭上，陈伟杰声泪俱下。可是已悔之晚矣。陈伟杰终为自己的贪婪付出沉重代价，只能
9、在囹圄中反思自己的罪行，成为为他人敲响警钟的反面教材。 “这就是资源性腐败从村集体的土地、矿产和林业等资源中谋利。 ”中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋说， “而且，越是涉案金额大的村官腐败，越是和资源关系密切。 ”在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧撰写的官员形象危机（2012）报告中，村干部贪腐问题最突出的共性便是与土地利益的关联性极强。 当权力与利益结合在一起，它的“含金量”就会倍增。一旦廉洁底线失守，权力便如同失控的洪水猛兽，把人推向腐败堕落的深渊。 预防析案 何为“村官” ，怎成“大贪”？ 村官，指村“两委班子”的全部人员，即“村党支部委员会”和“村民委员会”的组成人员。 随着
10、我国经济发展和城镇化进程的快速推进，农村中的土地、矿产等资源价格大幅度提高，村集体经济也有了一定规模，再加上国家对“三农”的补贴力度逐年加大，村官的权力寻租机会也随之水涨船高。 近年来，村官贪腐现象频现，数额巨大。据不完全统计，2013 年和2014 年这两年，全国各地公开“村官”违纪违法案件 171 起。其中，涉案金额超过千万的案件有 12 起，涉案总金额高达 22 亿。统计发现， “千万级村官”大多来自广东、浙江、江苏以及北京等经济较发达地区。12起案件中，与土地、拆迁相关的有七起。 6贪腐手法也五花八门。有的相互勾结、合伙作案；有的收入不入账，直接侵吞。有的手段相当隐蔽，如以发补助、奖金
11、的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领；还有的设账外账，公款私存等等。 还有一个显著的事实是，违纪违法的村干部大部分是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计，违法违纪涉及的数额少则几千元，多则几十万元、几百万元，甚至几千万元。 作为称霸一方的“土地爷” ，财政拨款、土地和集体资产成为了村官们贪腐的重点。主要表现在利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物以及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。从村民委员会组织法和中
12、国共产党农村基层组织工作条例看，村委会主任是村民自治组织的管理者，村支书则是各级党组织联系9 亿农民的“神经末梢” 。在一些人眼中，他们“是官非官，是民非民” 。人们或许难以置信，村干部并非手握国家权力的官员，却为何屡屡能够损公肥私、中饱私囊？ 法治淡薄，恃权轻法。村干部法治意识淡薄，村级组织管理混乱，这不仅为权力失控提供了机会，更为腐败的发生埋下了伏笔。身兼村党总支委员、村企董事长兼总经理两职，陈伟杰集党务、企业决策权于一身，职位不高，能量却很大。 7法治意识淡薄、监管乏力，权力再小，也能变成腐败的恶魔。据调查， “村官”腐败案件频频产生的一个重要原因就是“村官”法律意识的淡薄。 “村官”文
13、化程度相对较低，对相关法律规定认识模糊，基本的法律常识缺失。例如，长春市二道区岗子村原村委会主任张某，是公认的“老好人” 。在多起案件中，他都在涉案的审批表、虚假协议、证明上签过字。提审问他：“你知道你的签字意味着什么吗？”他回答：“村民办事不容易，村支书让我签我就签了要知道犯罪，我说什么也不签。” 管理疲软，监督乏力。除了村干部法律观念淡薄，价值观偏移，直接催化贪腐行为外， “法律法规形同虚设、民主监督流于形式，是村官腐败的重要原因。 ”民政部基层政权和社区建设司原巡视员曹国英表示。在有法可依的情况下，少数村干部依旧大权独揽，不仅有法不依、有章不循，甚至将权力转变为谋取私利的工具。以被举报拥
14、有 20 亿资产的村官周伟思为例，周伟思只是在旧村改造项目中游说拆迁户降低补偿数额，接受开发商补偿条件，就得到了上千万的好处费。 我国村民委员会组织法明确规定，村集体经济所得收益的使用以及征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。其他村民自治法规规定，在村官日常权力运行中，民政部门管选举、农委管集体资产和离任审计、违纪行为归纪检监察、土地征用由国土部门管可谓方方面面都有监督者。 “村官”是“从事公务”的人员，但不是公务员，故而纪委的纪律之杖够不着，连被“双规”的“资格”都没有；是一级组织的“干部” ，8但不是我国行政意义上的“党政干部” ，故而“监察”的规矩之
15、箍套不上，连被监督的份儿都没有；是“村民自治机构”的“法人” ，但又不具备“主体资格” ，故而法院的法律之剑戳不到，国家行政许可法 行政诉讼法在他们面前统统“自动失效”执政体制的结构性缺陷，不仅为“村官腐败”营造出这样一块党、政、法“三不管”的“洞天福地” ，而且成为我国腐败系统中一个十分隐蔽的“终端” ，一些地方的“村官” ，直接充当了乡镇干部腐败的“源头” 。 目前对村干部的管理，基本是组织部门管党建，民政部门管选举，农委（农经）管集体资产和离任审计，违法违纪归纪检监察部门，刑事案件归公安，连村干部的基本情况和统计数据也要几个部门相互来凑。由于政务繁忙，人手不足，各部门对村干部违法违纪问题
16、，基本上持“民不举，官不究”的态度。 而到乡镇一级，对村干部监管持“三不”态度，即“不能管，不敢管，不愿管” 。有的乡干部反映，按照法律规定，乡镇与村委会是指导关系，不是领导关系，政府不能对村干部进行监管。有的乡镇领导说，很多村干部是乡镇的人大代表，乡镇干部要接受人大监督，管多了对自己不利，在监督上有顾虑。有的乡镇干部与村干部有利害关系，乡里领导不但不愿管，有的甚至还会去四处说情包庇。 村民自治能力差，对上监督乏力也促使了村干部手中权力的横行霸道。在当前的村民选举中，家族势力，甚至黑恶势力渗透在选举中，贿选、迫选现象严重，村民自治还存在诸多不完善的地方。这种不正常的选举使得村干部在一定程度上是
17、和村民脱钩的，使他们敢于违法乱纪。9而村支书这个“一把手”却不受村民选举权、罢免权的制约，更容易出现“一言堂” ，不受村民的监督制约。 村务公正、财务公开等配套改革也没有及时跟上，或者流于形式，村民对村官仍然缺乏有力的监督。再加上目前村级组织“三合一” （党支部、村委会和集体经济组织）的体制，权力过分集中，容易导致权力的膨胀。这种架构，在农村经济不发育的情况下问题不突出，但当经济发展到一定规模，就会凸显弊端。陈伟杰所在的高立庄村就是这种典型的代表。 权力失控的地方，总是腐败的重灾区。但法律是一把高悬的利剑，挑战法律者，必将受到严惩。陈伟杰们的结局都是一样的。 强化教育，落实监督 善除害者察其本
18、，善理疾者绝其源。村干部自身形象，特别是为民服务是否廉洁公正，直接决定广大农民对党和政府的看法，直接影响党和政府在基层的形象。因此，预防“村官”腐败，建设一支勤政、廉洁、高效的村干部队伍，对维护农村基层政权的稳定，促进社会主义新农村建设意义重大。 廉洁教育要深入基层。每年中央都对党政机关国有企业等的领导干部进行系统的廉洁教育，笔者认为这些教育有必要深入基层，特别是法律意识薄弱的村级干部队伍中去，这能够成为有效预防村官腐败的一种方法。通过上法律课，发放法律书籍，集体观看警示教育影片，参观反腐倡廉警示教育基地等途径，近几年某些地区的乡村基层已经对干部廉洁教育方式做了一定的探索，也颇有成效。有条件的
19、地区还建立了自己的廉洁教育基地。 10落实监督，民主自治。依法规范村级组织及其责任人的职权，健全管理制度，实行村务公开和民主决策，才能避免陈伟杰之流在监督的盲区，坐在肥沃的利益土壤上，继续吞噬民脂民膏。 党的十八届三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。其中，党委能否落实好主体责任，是影响反腐败斗争全局的关键。这就要求各级党委特别是主要负责同志必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，抓领导、领导抓，抓具体、具体抓，种好自己的“责任田” ，要坚决纠正损害群众利益的行为；强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败。 在我国广大农村地区，实行的是以村级为单位的集体
20、经济组织。而村干部许多时候对村集体的财产具有直接的支配权力。当这种权力受不到制约与监督且又能带来巨大利益时，不可避免就出现了村干部们赤裸裸的腐败行为。治理村干部腐败，要治标，更要治本！ 在社区、村庄实行“政经分离” 。要让村委会干部只负责村庄公共事务，把集体经营性资产的管理独立出来，交给类似“股份社”这类经济组织。这样一来，村干部权力的“含金量”就变小了，监督成本会大大下降。广东佛山南海正在这样做，效果比较明显。 其次，对经济组织本身也要进行改革。先要有集体资产交易的公开平台，提高经营管理的透明度。进一步再建立股份交易平台，设立一整套规范，逐步使股份集中程度提高，让“股份社”这类经济组织最终转变为股份公司或合伙企业，形成市场化经营主体。这样一来，企业领导人贪腐的动机会大大减弱。
