1、1大部制改革的法理分析摘要大部制改革需整合交通运输资源、优化顶层设计。对内整合各种资源，协调各种资源的综合利用；对外以一个统一体的形式融入社会环境，包括政治、经济、环境、资源和城市发展的大环境。建立健全有效的运行机制。简化办事程序、减少管理层次、优化人员结构、提高行政效率，履行交通运输管理职能，统筹综合运输体系的构建和协调发展。有利于构建协调统筹的综合运输体系。对各种运输方式实行统一规划、统一建设、统一管理，完善管理规则和运行机制，解决政企不分、多头管理、政出多门、职责交叉、效率低下问题，实现各种运输方式之间紧密衔接，协调发展，构建绿色、安全、高效的综合运输体系。从统筹全局视角定职能、定机构、
2、定编制，整合交通运输所有相关资源，重点确定大部制的主管范围、职能定位和机构设置。 关键词公共管理；交通服务；大部制 DOI1013939/jcnkizgsc201623172 1 大部制改革的法理分析 11 大部制改革的动力 大部制是建设服务型政府、实现党和中央政府全心全意为人民服务宗旨的根本要求。构建服务型政府，就是要改革创新中央行政体制，大胆推进中央大部制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。通过大部制，可转变2中央政府理念，优化中央政府组织结构，强化中央政府公共服务职能，科学划分中央政府权力，完善公共服务责任追究制度，理顺中央政府与市场
3、和社会的关系，从而为人民群众打造一个廉洁高效、运转协调、公正透明的服务型政府，以最终维护和实现广大人民群众的根本利益。 大部制有利于转变中央政府职能，使其更好适应市场经济发展的需要。随着我国市场经济的不断发展与完善，作为上层建筑的中央行政体制也需与时俱进，不断做出调整与创新。我国正在由计划经济向市场经济转轨，并已初步确立起社会主义市场经济体制。而市场经济体制下的政府是“有限政府” ，即政府职能是有限的，政府作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，而现在有些部门直接干预社会生活的诸多方面，既管宏观又管微观、既管规划又管审批、既当“裁判员” 又当“运动员”、既倡导市场又主导企业，无法集中精力搞好
4、宏观调控。这就要求我国中央政府需走大部制管理模式。大部制可发挥市场在资源配置中的基础性作用，防止中央政府职能膨胀和转变中央政府职能，使中央政府把不该由自己管的事及时转让出去，把该由自己管的事管好，从而达到解决中央政府错位、缺位、越位和权责脱节、职能交叉、效率低下等问题，促进我国市场经济健康有序发展。 大部制是精简机构、减少冗员、降低行政成本、提高行政效率的重要途径。2003 年以来，我国国务院除办公厅外，共有部委 28 个、特设机构 1 个、直属机构 18 个、办事机构 4 个、部委管理的国家局 10 个、直属事业单位 14 个，另外还有 100 多个议事协调机构，其数量、类型之多，分工之细让
5、人难以想象。而参考现代西方市场经济发达国家，中央政府3一般由 1019 个大部门组成。例如，美国 15 个、英国 18 个、加拿大 19个、法国 18 个、德国 14 个、西班牙 15 个、日本 12 个。显然，与西方国家相比，我国中央政府机构明显偏多，部门数量甚至达到某些国家的2 3 倍。部门偏多进一步导致了人员偏多，管理成本较高，有时高达某些西方强国管理成本的好几倍。实施大部制后，一方面，可降低中央政府对其工作人员工资福利支出和人力资源的浪费，从而有利于节约行政成本，提高行政资源的有效使用；另一方面，可避免职能重复交叉、权责划分不清、沟通协调不畅、办事互相推诿等现象，从而有利于打破部门利益
6、界限、畅通政策执行渠道、理顺政府内部关系，以最终保障中央政府在高效有序的轨道上运行。 12 大部制改革的主要内容 大部制改革，是指将若干职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者将相同、相近的职能交由一个部门统一管理，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能的能力。 首先，大部制改革的实质应该是行政资源的优化和整合。评价行政体制的标准，在于行政资源的配置是否有利于市场机制的良好运行，能不能向社会提供高效率的公共服务。由于各种建设性的社会资源在庞大的行政机器碾压下被消耗殆尽，迫使我国现阶段需推进大部制改革。其次，大部制改革的目的是造就中国现代政府管理。相关观察表明，市场经济
7、越是发达的国家，政府监管越是严格而细密。甚至可以说，正是因为细密、严格而庞大的政府监管体系，才造就了发达的市场经济。现代市场经济和现代社会治理所呈现的是“大政府、大市场、大社会”格局，4那种所谓“小政府、大社会”的概括并不符合事实。从这个意义上讲，大部制改革的关键并不在于精简机构和压缩编制，而在于实现一个高品质的现代政府管理，从而与现代市场经济和社会治理格局相适应。最后，大部制改革的核心是政府转变职能。由生产者变为管理者，由直接提供服务转而专事标准制定和行为的监测。市场机制能提供的产品服务，不能再赋予一些部门审批权来干预。 13 大部制改革的理论解释 大部制改革实质是政府权力结构重构，是政府运
8、行体系和运行机制重新确立，而不是单纯对政府机构进行简单合并。大部制改革按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的原则，将职能相近、业务雷同的部门整合在一起由一个部门统一管理，以最大限度避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，减少部门机构数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。大部制改革不是单纯的行政体制改革。虽然大部制改革与行政体制改革具有一致性，但它们并不完全等同，大部制改革只是整个行政体制改革的一个环节和组成部分。大部制改革是按政府综合管理职能组建超级大部门的组织体制。与按政府专业管理职能设置“小部门组织机构”不同，大部制是按政府综合管理职能设置政府组织机构。 14 大部制改革的法理依
9、据 141“融合棱柱衍射”理论与大部制改革 雷格斯认为，当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”的社会形态。与三种不同社会环境相适应的是三种不同的行政模式，即著名的“融合棱柱衍射”5的行政模型。 第一种模式：农业社会的融合型行政模式。由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。 第二种模式：工业社会的衍射型行政模式。雷格斯认为，就像自然光线经过光学三棱镜折射过后所形成的单色光谱一样，工业社会各种环境因素的结构与功能实现了高度的分工与专业化，相应地，其行政系统也在结构与功能上形成了专业化分工体系。行政系统由有着高度分工的
10、不同行政机构所组成，它们各自执行不同的专业化职能，分工明确，各司其职，以科学性与效率为追求目标。 第三种模式：过渡型社会的棱柱型行政模式。首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。其次，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构，甚至是宗族、同乡会等传统机构来完成。最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而起不到应有的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势。雷格斯借用光学术语称之为过渡型行政模式，又称为棱柱型行政模式。
11、 142 分工协调理论与大部制改革 分工与协调是组织理论基于结构视角的两个分析维度，二者构成调整组织结构与功能的基本坐标系，分工与协调是组织结构设计的两个最基本的核心问题，现代组织理论在充分肯定专业分工必要性的同时，对6组织的职能领域边界问题进行了再认识，强调适当扩大组织的职能领域边界，在专业分工的基础上进行适当的综合与协调，由此看来，大部制并不是对分工的否定，而是对组织横向分工边界的新的扩展性界定，把部分职能相近的机构合并，简化分工，从而把原来可能涉及交叉部门的不确定性任务承担起来，尽量杜绝原有小部门机构对不确定性任务的回避与推诿，大部制配备有比较完整的资源，形成自给自足的部门，可应对复杂的
12、充满不确定性的任务环境，提高组织运行效率，降低组织运行成本，更好地达成组织目标。 我国当前正处于高度变化发展的转型时期，公共组织环境变动性很大，在社会环境差异性和变动性都很大的社会，政府要调整行政机构和职能，并下放权力，来应对环境的不确定性，整合政府与环境之间的关系，提高行政效率，根据偶然性理论，即便只是为了应对急剧变化的行政生态环境，我国政府也会采取大部制，更何况现有的政治体制及其强有力的中央政权，社会环境和技术条件，都能够支持大部制改革。对于交通运输大部制改革而言，虽然会有阻力，但肯定会获得相当的进展和成功。 15 大部制改革的模式选择 为提高职能效能，国家往往要设置较为专业化的政府机构，
13、同时将这些部门并列“升格” ，以突显其各自的重要性，从而形成“小而多”的行政架构。可是，日益严重的部门交叉分割和行政职能碎片化，导致了公共服务效率低下，甚至决策权常常为部门利益“反制” ，这样的行政系统会成为社会负担。根据组织结构学的有关理论，把当前部委管理国家7局的形式大致划分为三种：紧密型、松散型、半紧密半松散型。 如下表所示。 三种选择模式序号模式类型模式特点运作机制优势劣势典型代表 1紧密型人、财、物管理高度统一内部统一管理集中统一管理人力资源社会保障部国家公务员局 2 松散型人、财、物独立部务会协调管理专业化分工明确资源浪费，管控难度大国土资源部国家海洋局续表序号模式类型模式特点运作
14、机制优势劣势典型代表 3 半紧密 半松散型政策、法制、规划、标准逐步统一；人、财、物相对独立部务会协调管理；有关文件上报的归口管理各自分工合理管控协调不够，表面上综合管理，实际务虚交通运输部中国民用航空局；工业和信息化部国家烟草专卖局 2 我国大部制改革的经验 21 人力资源和社会保障部大部制改革的经验 2008 年组建了人力资源和社会保障部，将原人事部、原劳动和社会保障部的职责整合划入新部，同时组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。部设置 25 个司局，其中，除了原人力资源部和劳动和社会保障部相同的司局合并外，新成立了 6 个司局，分别是：劳动监察局、农民工工作司、事业单位人事管理司
15、、人力资源市场司、调解仲裁管理司、政策研究司。人力资源和社会保障部组建后通过准确界定职责、合理设置机构、妥善安排人员，形成了高效顺畅的运行机制和新的工作格局，基本实现了原人事、劳动保障两部职能的有机统一和彻底整合，达到了优化组织结构、规范机构设置、完善运行机制、提高行政效能的目8标，对平稳有序推进全系统的各项工作发挥了重要作用。在人力资源和社会保障部“三定”规定起草过程中，主要把握了两点： 第一，准确界定职责，重点在科学设置、提高效能上下工夫；第二，科学设置机构，对两个综合部门进行彻底整合，对职能相近、业务交叉的司局重新整合。 在职责界定上，人力资源和社会保障部的职能主要有两点： 一是以促进就
16、业、维护劳动关系稳定和完善社会保障体系为核心的社会管理和公共服务职能；二是以机关事业单位公职人员管理为核心的公共人事管理职能。 在机构设置上，根据新的职能设置新的机构，主要遵循三条原则： 一是按照人力资源开发、管理和社会保障的新职能进行整体设计；二是保持工作的连续性、稳定性；三是减少职能交叉，坚持一件事由一个司局负责。通过这样的内设机构设置，达到了精简、统一、效能的目标。在编制安排上，主要遵循两条原则：一是人员不分流，二是人员的职务妥善安排。 22 工业和信息化部的大部制改革的经验 2008 年 3 月， 国务院机构改革方案决定将信息产业部与国防科工委、国务院信息化工作办公室、国家发展改革委相
17、关司局一道组建工业与信息化部。作为大部制改革最先公布三定方案的部委，工业和信息化部内设 24 个机构，机关行政编制为 731 名；其中部司局级领导 103 名，占到机关行政编制的近 1/7。 我国原有工业管理体制存在着职能分散和弱化、高新技术与传统产业改造结合不够等弊端，不适应走新型工9业化道路的要求。组建工业和信息化部，整合现有工业和信息化管理体制，有利于加强改善工业行业管理，有利于促进“两化”融合，为加速走新型工业化道路提供重要的体制保障。工业和信息化部的组建工作，没有现成模式可循，机构整合力度大、范围广、困难多，具有探索性和挑战性。按照国务院机构改革方案制定和落实“三定”规定。 （1）在
18、组建过程中，工业和信息化部按照中央推进大部制的要求，着重从以下几点进行改革： 一是转变职能。组建工信部首先从转变职能着手，严格按照温家宝总理提出的“不干预企业” “不走老路”的要求，加快政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，突出抓好管规划、管政策、管标准，指导行业发展。坚持依法行政，实施依法治部。 二是科学设置机构。在机构设置中，进行了大胆探索创新，宜大则大，宜精则精。如通过业务整合和资源整合，跨行业设置原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业四个大行业管理司局，体现了行业融合；从体制上把国防科技工业纳入工业总体布局统筹发展，体现了军民结合；推动节约发展、清洁发展和安全发展
19、，体现节能、环保、质量、安全等要素的结合；强化通信业、互联网行业管理，体现网络信息加快发展与安全保障相结合。坚持一件事情原则上由一个司局负责或牵头负责，大部门内设置大司局，减少了机构数量和职能交叉，提高了行政效能。 三是把握层次定位和工作边界。工信部是主管工业、通信业和信息化等的行业管理部门，在国务院各部门职能定位中大体上处于执行层，10注重在工作中理清与相关部委的职责边界十分重要。通过与兄弟部委加强磨合、理顺关系、疏通流程、畅通渠道，推动各项职责逐步落到实处，确保正确履行职责。同时加强配合协作，注意工作职责不越位。 四是加强队伍团结融合。工信部人员来自四面八方，有着不同经历、不同特点和不同的
20、部门文化，也有着不同的专业背景、思维方式和工作习惯。我们围绕加快走中国特色新型工业化道路这一共同目标，促进机构融合、人员融合、思想融合，形成互相尊重、互相理解、取长补短的良好风气，充分调动和发挥每个人的积极作用。同时，采取多种措施不断优化人员结构和知识结构。 （2）大部制特色和优势的发挥，还有赖于管理创新、制度创新。如何设置科学合理的管理架构，探索建立相对集中的行业管理体系，是组建工作的难点所在，也是充分发挥大部制优势的重点所在。就目前来看，工业和信息化部大部制改革还存在以下突出问题需要解决： 一是已明确的职责分工有些还未落实到位； 二是工信部作为行业管理部门，重点管规划、管政策、管标准等，指导行业管理，需要相应配置一些有力的手段； 三是技术改造等工作的机制还不够顺畅，要进一步理顺； 四是人员结构还不完全适应，需要相应调整和优化； 五是工信部内部工作还存在一些差距和不足，需要不断改进和探索。此外，行政体制改革的大环境还需进一步改善。大部制改革需要随着行政体制改革的整体推进和深化而逐步推动。当前，行政体制改革还在推进过程中，相关改革内容还没有完全到位，职能转变还比较迟缓，客观
