1、1对河北省少数民族地区城镇化建设的创新机制思考摘 要 我国作为一个多民族融合的大国，历来十分关注少数民族的发展。尤其是近些年来，在全国城镇化建设过程中出现的少数民族地区城镇化建设问题，在多民族融合的河北省也比较突出。本文试结合我省少数民族地区城镇化的自身特点，从而对制约少数民族地区城镇化进程的相关因素进行简要分析并提出相应对策，进而提出对我省少数民族地区城镇化建设有利的创新机制，从而指导我省少数民族地区城镇化建设。关键词 少数民族 城镇化建设 创新机制 基金项目：2015 年度河北省社会科学发展研究课题民生调研专项课题：“城镇化过程中河北省少数民族地区发展权益保护对策研究”项目研究成果之一（编
2、号：201501130） 作者简介：杨微，河北民族师范学院，讲师，研究方向：劳动法；赵博文，河北民族师范学院，讲师，研究方向：理论法学。 中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.384 我国作为多民族国家，始终坚持少数民族全面、健康发展的基本原则。尤其是在我国城镇化进程不断加快的现阶段，少数民族地区的城镇化发展相对滞后，如何加快少数民族城镇化建设，不仅是实现我国全面建成小康社会的关键，还是保障少数民族地区实现跨越式发展的重要途2径。 一、 少数民族地区城镇化的法律界定 （一）少数民族地区城镇化建设机制相关概念的界定 “少数民族地
3、区城镇化，是指少数民族聚居区的农村人口转化为城镇人口的过程。少数民族地区城镇化发展机制，就是在少数民族城镇化发展的过程中，所依据的法律制度和原理” 。城镇化涉及政治、经济和社会等方面，是工业化、现代化发展的必然要求。推进少数民族地区城镇化必将打破其传统的生产和生活方式以及社会发展惯性，进而促进经济与社会深层次的变革。不仅单纯从数量的增加或者质量上的提高，还需要涉及与之相适应的配套机制调整城镇化的发展需求，通过创新机制从而保障城镇化机制的顺利实施。 （二）少数民族地区城镇化发展的法理基础 正如“存在即合理”一样，任何事物的存在都有其存在的依据，尤其是少数民族地区的城镇化也有其存在的法理基础。 “
4、在中国广大的乡村社会中，不断加快的城镇化进程就是秩序不断被打破到重建的过程，是国家权力与村社权力摩擦和融合的过程，少数民族地区的城镇化也离不开这条规律” 。厘清少数民族地区城镇化的法理依据在依法治国战略实施的当下形势，有利于保障少数民族地区城镇化发展在法治的轨道上运行，从而对我国正确行使国家权力具有重要的保障作用。第一，少数民族地区城镇化所具有的正当性法理前提体现为法律面前人人平等原则。第二，法律的平等性还体现为区别对待，即为了防止法治对多数人的专断而损害少数人的利益，从而对作为弱势群体的少数民族给予更多的保3护。正如宪法中明确规定对于少数民族的应当根据各民族的特点和需要对其经济、文化予以帮助
5、。尤其是在少数民族地区城镇化建设的过程中，不仅要充分强调保障少数民族的发展权益，还要尊重、保护少数民族的风俗习惯，从而最终实现各民族法律上的实质的平等。 二、河北省少数民族地区城镇化的分布和基本特征 （一）河北省少数民族分布的现状 河北省作为多民族聚居融合的大省，根据 2013 年最新的统计数据显示，河北省共有 55 个少数民族，人口达到 311.5 万人，占全省人口的4.42%，并且世代居住在河北省的少数民族主要体现为满族、蒙古族、回族和朝鲜族，其中满族人口在其中比例最大。 “部分少数民族多集中在市县，例如，满族多聚居于承德地区，但原为其辖区现被划归为秦皇岛市的青龙县满族同胞将近有十万多人；
6、沧州地区的回族人口约占回族总人口数的三分之一；蒙古族则多分布于河北北部的承德、张家口两市，也有近五万人；壮族多居住在丰南、徐水、玉田以及三河等市县；朝鲜族则主要聚居于抚宁县、石家庄、承德、秦皇岛等地，人数也在万人以上”。 （二）河北省少数民族地区城镇化发展的基本特征 我省少数民族地区城镇化与区域经济发展的差异成正比是我省少数民族城镇化发展的基本特征。城镇人口比重是城镇化的重要指标，根据城镇人口占比不同，有学者将城镇化在发展中的不同表现为初期的城镇化发生阶段、中期的加速发展阶段以及后期的高速发展阶段 。河北省城镇化发展水平区域差异明显，具体表现为经济相对落后的少数民族地区4城镇化还处于初级阶段，
7、城镇人口所占比重较低；在一些经济发达的少数民族地区城镇化处于中后期，呈现高速发展的趋势。城镇化主要体现为城镇人口的增加以及人口城镇化的指标的提升，表现为经济发展水平越高则城镇化水平越高、城镇人口越多。由于少数民族地区的经济水平发展的差异以及人口城镇化的不同，从而致使少数民族地区城镇化发展水平参差不齐。例如河北省少数民族聚居区多为经济落后的贫困山区，人民收入较低，产业结构主要以农业为主，工业和服务业所占比重较低。少数民族地区的城镇化受经济发展水平的影响，对城镇化进程造成了一定程度上的阻碍，从而影响了河北省整体城镇化建设水平。总而言之，少数民族地区经济发展与城镇化水平成正比，二者相辅相成，互相促进
8、。三、河北省少数民族地区城镇化发展的制约因素 （一）少数民族地区城镇化发展空间分布不均匀 河北省的城镇化体系由城市、县城及建制镇所组成。一般城镇数量以及布局应当表现为金字塔型，即数量较少的城市位于塔的顶部，数量多且作为塔基的部分应为县、镇和乡村。城镇化水平低则正好与之相反。从现实来看，少数民族地区城镇化空间分布不均导致我省少数民族城镇化发展水平落后，主要体现为：城市数量少，且县城和建制镇的区域空间分布极不均衡，部分少数民族地区建制镇的建设很发达，甚至泛滥，形成空城，但是有些地区的建制镇的数量却屈指可数。大量的农村人口聚集在农村，城镇化人口数量少。 （二）少数民族地区城镇化中的产业发展不均衡 5
9、从河北省为促进少数民族地区城镇化而实施的产业政策的实施效果来看，少数民族地区的综合实力是明显得到提升，人均收入显著增加；但是从实际的情况看，主要拉动经济增长的还是资源类的产业，结构调整任务仍很艰巨；而且少数民族地区产业还存在发展方式粗放，发展层次低和结构不合理等情况，具体体现为少数民族县域经济受市场波动的影响大较，风险抵御能力弱，就业形势严峻 。以上支撑产业的制约，在一定程度上阻碍了我省经济的发展，致使我省城镇化建设总体水平缓慢发展。 （三）少数民族地区城镇化中的生态环境因素 河北省少数民族聚居区主要集中在偏远的山区，受先天自然条件恶劣的限制，少数民族地区的基础设施的服务和保障能力差。更有甚至
10、，有些地方为了发展经济，严重破坏生态环境，加上先天的自然环境条件差的因素，地区环境问题突出。自然灾害，水土流失、环境污染等问题的存在严重阻碍了少数民族地区的经济发展，为了发展经济又破坏环境，如此恶性循环导致少数民族地区的城镇化建设停滞不前。 四、河北省少数民族地区城镇化的机制创新 （一）加强立法，保护少数民族地区城镇化发展权 少数民族地区城镇化建设要把“民族问题无小事”作为指导原则，切实把维护少数民族合法权益尤其是发展权放在城镇化建设的突出位置。需要通过法治来约束权力的行使，进而作为少数的各少数民族权利更应该得到法律的保护。加强立法，保护少数民族地区城镇化的发展是我国依法治国的应有之义，也只有
11、通过立法，少数民族的发展权益才能得以6更好的保护。相比立法而言，推进少数民族政策法律化也具有同样重要的地位。因此，河北省少数民族地区城镇化建设的发展可以在充分论证、听取各方意见的基础上考虑相关立法经验以及相关政策法律化的角度，制定有关保障少数民族地区发展权的法律法规。 （二）健全基础设施，推进城镇化发展模式 通过加强交通网络、水利保障体系以及信息基础等其他基础设施建设，从而提高少数民族地区发展的承载能力，进而推进我省少数民族地区城镇化模式的进一步发展。 “县域作为我国最基本的综合行政单位，具有独特的优势，它是连接城市和农村的中间地带，同时聚集着大量的城乡人口” 。因此，少数民族地区城镇化的进一
12、步发展有利于破除城乡二元结构体系，从而促进城乡一体化发展。简言之，河北省发展独具中国特色的少数民族地区城镇化的发展模式，是进一步完善我国城镇功能、拓展城镇发展空间，从而促进生产要素向小城镇不断聚集，从而不断提高城镇的综合实力，进而推进少数民族地区的城镇化建设。 （三）充分利用资源，发展民族特色产业 少数民族地区的发展要充分利用当地资源，因地制宜的发展特色产业。首先，政府应当发掘特色农业，支持优势农业产业化、规模化经营，创造品牌效应，千方百计增加农民收入。充分利用京津冀协同发展的国家战略，将我省民族地区成为供应环京津的重要农产品的大后方，建立与超市和消费者直接对接的经营模式。其次，发展民族地区特
13、色旅游业，因地制宜，利用少数民族地区的独特优势，发展特色旅游或者农家乐等，逐步形成品牌效应，追求长远可持续发展，加快少数民族的城镇化速度。7与此同时，优化旅游产业布局，整合餐饮、交通以及商品娱乐等多种旅游配套服务设施，将民族地区的特色旅游业培育成当地特色战略性支柱产业。最后，通过优化民族地方特色的产业结构，进一步改进相对落后的生产方式，从而培育新型的资源利用率高、消耗低且环境污染相对较少独具民族特色的工业化道路。 （四）增强生态意识，促进可持续发展 增强生态意识，促进可持续发展不仅是增强我省少数民族地区城镇化建设的现实要求，也是京津冀协同发展的必然要求。少数民族地区城镇化的发展过程不仅依靠经济
14、发展的支撑，还需要良好的生态环境作为发展的保障。尤其是在河北省，环境问题依然严峻的情形下不断增强生态意识，更加注重生态环境保护。少数民族地区的生态环境保护不仅要有政策上和制度上的支持，还要打造绿色生态安全的屏障，从而综合治理环境污染、节能减排以及科学的开发利用资源，进而综合治理农村环境问题实现化解环境问题对民族地区经济发展的制约。 （五）加大精准扶贫力度，提高生产生活水平 城镇化是以提高人民的生产水平为途径，实现提高人民生活水平的目的。首先，提高少数民族地区的生产水平，要进行深入了解，有针对性的推进精准扶贫工作。其次，集中解决交通、邮电、科教文卫公共服务等基础生产和生活设施落后，产业结构不合理
15、，生产力水平地，人才培养、储备不足等问题，提高民族地区贫困人口的生产、发展能力，加大对少数民族地区的帮扶力度，从而提高少数民族地区人民的生活水平。最后，保障和改善少数民族地区的民生，就要解决各族群众安居问题以8及基本医疗生活保障的问题。例如，加大力度建设贫困地区经济适用房、推进与基本医疗、社会生活保障相适应的服务体系。 注释： 柳建文.新型城镇化背景下少数民族城镇化问题探索.西南民族大学学报：人文社 会科学版.2013（11）.16-22. 公衍勇.城镇化进程下农村养老保障模式面临的挑战和困境以贵州省为例.牡丹江大学学报.2012（8）.6-8. 杨昌儒.加快城镇化建设，着力推动少数民族发展.贵州民族研究.2011（5）.94-99. 麻三山、余玲.对我国少数民族地区城镇化建设的再思考.兰州石化职业技术学院学报.2005，5（4）.57-61. 蒋焕洲.贵州少数民族地区农村人口城镇化的制约因素及发展路径.安徽农业科学.2010，38（9）.4866-4868.
