1、1法治缺失与合法性危机：评战时国民党体制摘 要 本文指出，法治作为现代文明社会的标志，对于国家的长治久安具有重要影响。战争引发的体制变异造成的权力过分集中，由此而生的“绝对的权力导致绝对的腐败” ，使得国民党政权遭遇了前所未有的统治危机，最重要的因素是缺乏法治思维和法治方式。抗战时期国民党政权的法治缺失，造成了弱势独裁的合法性危机。 关键词 法治 体制变异 国民党体制 基金项目：本课题是山东政法学院十八届四中全会会议精神专项项目当代中国法治文化建设的创新机制研究 （编号：2015Q07Z）中期成果。 作者简介：迟晓静，历史学博士，山东政法学院公共管理学院讲师。中图分类号：D693 文献标识码：
2、A 文章编号：1009-0592（2015）08-296-03 孟德斯鸠说过：“一切有权利的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条教条。 ”同样阿克顿勋爵也说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。 ”所以法治作为现代文明社会的标志，对于国家的长治久安具有重要影响。但抗战时期国民党政权的法治缺失，造成了弱势独裁的合法性危机。 战争极易导致权力的集中化，战时状态不同于和平年代，与其相对2应，政府的政治、经济、军事、文化等政策都会作出一定的调整，集中国家各种资源，以备战争之需，国民党也不例外。进入全面抗战后，国民党对依照孙中山遗教建立起来的训政体制进行了一次大调整，并在战时不断地发生着变异。
3、日本的侵略在很大程度提高了国民党的威望，并使各种分歧力量在战时环境下得到了空前的团结。但过度强化党权及军权，却使国民党渐渐迷失了“训政”的方向和宪政的目标，权力腐败大大削弱了国民党的政治合法性及权威性，也引起了各党派的严厉指责。尤其在战后，国民党拒绝“联合政府”体制，将国家拖入战火，使国民党的统治遭遇了前所未有的合法性危机。 国民党战时体制的变异在很大程度加深了制度上的缺陷。 “训政时期”的战时体制体现出的集权性和军事性，一方面保障了战争的进行，另一方面也强化了国民党政权的独裁性。战时对于五院制的建设与“五权宪法”论中关于五院的设置相差很大，分权制衡原则体现得并不彻底，训政时期五院权力分布不平
4、衡，以行政院权力最重，党政军大权归于国防最高委员会，五院也必须受其领导。国防委员会的核心机构是军事委员会，权力显赫，是实际的战时大本营，其权力涉及军事、政治、经济、外交，甚至党务等方面。军事委员会隶属国民政府，但权力却重于后者，造成权力的失调。 战时体制包含了战争状态下集权的需求，但也是国民党追求权力集中化的结果。孙中山虽然强调国民党训政，但是并不完全否定他党的合法性地位，并欢迎非国民党人才对国民党政权的指导与建设，他指出：“倘有一件事发生，在一个时机或者一个地方，于本党中求不出相当人3才，自非借才于党外不可” 。其后的国民党却强调“一党专政” ，视国民党为唯一合法性政党。战时虽设国民参政会，
5、但是民主自由风气仍然受到约束和限制，民主因素并不充分。地方自治是训政理论的核心，通过自治来训练民众实行四权，以此提高民众的政治素养，为宪政做准备。战时地方自治的推行虽未停滞，国民党也积极推行新县制，以加强地方控制。但在实际运作中，受各种因素的影响，效率极为低下。有记载截止到 1946 年， “不但省县临时参议会不是真正的民意机关，即省县参议会也还是宪政时期前的过渡组织” ，未能达到理想的自治状态。总之，不论国民党如何强调孙中山遗教的重要性，但鉴于国民党一党专政的需要及现实的无奈，在实际操作中与孙中山政治理念发生了背离，而又于西方传统政治思想中找不到蓝本，造成了法理性地位的缺失，从而使政权的合法
6、性受到质疑。 战时体制运行过程中的种种弊端，导致国民党政治统治的弱化趋势。战时国防最高委员会的设立，将党政军大权熔入一炉，成为最高权力机关，蒋介石为最高领袖。这一体制是在训政制度的基础上因战事而设立的，所以必然具有暂时性和仓促性的特点，集中最高权力的同时必然削弱已有体制的稳定性。比如，与五院争夺权力资源，引发王世杰及孙科等人的不满；蒋介石领袖制的确认，打破了体制内部加强党权的表面现象，形成了深层次上“以军统政” 、 “以军统党”的实质内容，军权压倒了一切；即使在地方党政关系上，也是军权高高在上，政权次之，党权最底。战时状态下，党权无法与军权争夺资源，也无法超越政权。尤其县级以下党部势微权低，虽
7、经国民党中央多次调整，但其影响力仍然微4弱，造成了国民党在基层党权的弱化，也影响了国民党的组织机能。 这一现象引发的并不只是国民党政权内部党权的低落，甚至是基层民众对国民党思想上的漠视。 “三四十年代的大量资料显示，国民党在广大农村基层社会的影响甚至不如乡村教会组织和秘密社会团体。以四川为例，该省哥老会的势力和影响远远超过了国民党。党和政府的许多政策措施只有在取得当地哥老会首领的首肯后才能推行。 ” 可见，地方党权势力弱化已经成为不争的事实。 有一组数据说明了国民党在抗战时期党部扩展的速度，到 1945 年底，国民党在全国各省都建立了正式的党部，县市一级党部由 1939 年 1128个扩展到
8、1992 个，区党部则由 546 个发展为 9397 个，区分部由 13188个增加到 78681 个。 党部组织扩展速度之快，数量之大，显示了国民党对地方党部重建的重视，社会渗透力也不断增强。但事实上，党员的数量并不是与素质成正比的，入党的方式也五花八门，缺乏正式系统严格的组织审查程序。国民党内部充斥了许多土豪劣绅，甚至地痞流氓，严重影响了国民党的整体素质和组织机能。蒋介石也承认：“我们党的建设，可以说完全没有进步。我们党的组织仍旧像过去一样的松懈，党的精神仍旧像过去一样的散漫。尤其是干部方面，没有培植继起的优秀人才，这是本党最大的缺点。 ” 国民党基层党部的扩充没有挽救国民党党组织的威望，
9、反而进一步恶化了党权低落的态势。 战争虽然在形式上消弭了国民党内部的派系纷争，但实际上仍然危机重重。蒋介石借助战争掌握最高权力，成为实际上的党政军领袖，只是各方势力基于战争集权基础上的暂时妥协。国防最高委员会权力的过5于膨胀，引发党外人士不满，也加剧了国民党内部派系纷争， “现在有许多人不满意现状，而同情共产党，如孙夫人、孙哲生、冯玉祥、邵力子等。还有许多人不满意现状，而又顾虑统一局面创业艰难，与委座关系，如黄埔学生等，一方面不满意现状，一方面反对共产党。另外是保守现局，为政府中负责的人。还有一些人一方面保守现局，一方面又自己破坏现局，为自己掘坟墓！” 这一时期国民党派系纷争主要集中于 CC
10、系与政学系，反映了国民党内部派系纷争的延续性，分散了抗战政治建设的精力，在一定程度上妨碍了政权有效机能的发挥，削弱了国民党政权统治的势力。 建立三民主义青年团，强化特务统治，是国民党及蒋介石加强军事独裁的重要手段，也是国民党党组织不断弱化的有力表现。蒋介石在很多场合表示了对国民党的不满，不但认为国民党缺乏革命精神，而且腐败之风滋长，现在的国民党“散漫凌乱，纪律废弛” ，“一般党员既不智，又不仁，复不勇” ，国民党“名义上作了革命党的党员，事实上成了腐败的官僚” ， “互相蒙蔽，互相推诿，彼此有过错不肯说出，始终敷衍塞责，这完全是从前官僚政客的习气” 。建立三民主义青年团，为了“革除遗留在本党以
11、内这种官僚政客的习气” ， “一方面继续培养革命力量，同时也使党员有所观摩，力气进步” ， “青年团真是要能继续本党的新生命，就应把本党过去所有的毛病，统统吸除净尽，充分发扬革命的精神，然后才能达到我们的目的！这也就是我们青年团成立的最要紧的意义” 。 可见，蒋介石意图以三民主义青年团来代替已经虚化薄弱的国民党，作为维护独裁的御用工具。但是在国民党之外再发展一个团的组织，必然引起新一轮的党团矛盾，权力资源再次在纠纷6中被分割，加重了派系斗争的力道，严重削弱了国民党中央政权的执行效能。蒋介石也承认“现在外界对于本团一般的观感与舆论，都不很好”。1947 年，三民主义青年团被取消。 建立国民参政会
12、，容纳非国民党党派参政议政，包括被国民党视为政敌的共产党，充分显示了国民党政治统治的弱势态势。战时状态下，一个弱势政权缺乏单独整合资源以备战争的实力，只能通过一定程度的政权开放，借民力集中才智应对战争。而法治的缺失与弱势独裁的碰撞再次加剧了国民党的统治危机。 战争的失败把国民党政权推上了饱受国内国际人士批评的风波中。战前，蒋介石曾经“坦白的告诉大家，本党在国内一般社会及国外一般舆论中，地位和信誉是逐渐低落，最近这一年间，更是受尽嘲谑诋毁，而原来同情本党重视本党的，也一变而为轻蔑与漠视。 ” 1944 年，抗战局面出现了向同盟国扭转之势，反法西斯战争已见胜利曙光，到处都是太平战场的凯歌，但在国内
13、反法西斯战争中，国民党却遭遇了豫湘桂战役的大挫败，国民党政权执政能力受到了国内外舆论的质疑，蒋介石的国际形象迅速丑化。 抗战中共产党力量的壮大，是威胁国民党统治的主要因素。与国民党基层党权弱化的现象相反，共产党在基层开展土地革命，深得民众支持，建立了深厚的组织基础。共产党注意加强本党党部建设，战后组织力量迅速壮大，严重威胁着国民党的统治。在对共产党武装力量恐惧和蔑视的矛盾心理状态下，国民党最终撕破政协协议，挑起内战。 一个政权如果没有有效的监督和惩戒机制，缺乏法治，极易导致政7权腐化，国民党战时体制高度集权化所欠缺的就是法治。费正清指出：“国民党在南京掌权以后，由于吸收了腐败和混日子的官吏以及
14、没有原则的投机分子入党，它的革命的理想主义涣然消失” ，蒋介石痛指“中国革命已经失败” ， “国民党掌握权力后，完全改变了性质。它毕竟已经利用上海青帮地下势力，反对共产党，赢得政权了。开始时很多中国人拥护南京，但是老式官僚主义恶习很快使它们幻灭。除了扑灭中共的白色恐怖外，国民党警察还还击、镇压和有时候枪杀其他政党和职业个人。这样，国民党实际上是把自己同任何种类的革命努力割裂开来了。 ” 可见国民党政权的腐败程度之深。 抗战时期，腐败现象屡禁不止，国民党利益集团大发国难财，购买军火，印制钞券，黑市外汇交易等，政府官员们贪污受贿、以权谋私现象极为严重。蒋介石一番话评价了国民党政权内部的腐败：“做官
15、不贪污、不纳贿，真是凤毛麟角，什么人不到政界则已，一旦有了地位，便想腰缠万贯了。 ” 同时也反映了蒋介石本身对法治约束与建设的匮乏，这是造成国民党腐败日益严重的重要原因。抗战时期轰动一时的中央银行行长孔祥熙侵吞美金公债案揭露了国民党利益集团的贪腐程度， “中央银行实为一切银行之银行，关系国家之命脉。然其组织直隶国府，不属于财政部或行政院。历年以来，以主持者特具权势，道路虽啧啧烦言，政府并无人查问。而一有事实暴露，即为触犯刑章。如黄金案主角之郭景昆，已在法院取保矣，而国库局私自分成都未售美金公债一案，至今尚未送法院。由此例之，其中层层黑幕，正不知几许。至于中央信托局，亦每以触犯刑章闻。如前者指林
16、士良案，今者黄金案中钟锷黄华以下皆8涉及。 ” 上层况且如此，下层腐败之风更为过之而无不及。蒋介石惨然道：“我观察本党大多数的同志，还是和过去一样，只顾个人的地位，只图个人的权利，而忘记了整个党的需要，整个革命的需要” ， “共信不立，互信不生，甚至彼此猜忌，互相攻讦，拿我们先烈同志以头颅热血换来的革命基础，作为个人争权夺利的工具，以遂其自私自利的企图” 。 这些现象的产生除了法治上的不完善外，也存在制度上的缺失，国民党中央的许多政策为官员们中饱私囊提供了捷径，比如“统购统销”政策等，在无形中了加剧了腐败的蔓延。此外，战时走私情况也极为严重，河南一带“从汤恩伯起到下面的排长止，都在河南边界、界
17、首买了日本货，往后方运，把中国的东西从后方运去卖给日本人” 。国民党中央虽然严加查禁，但仍然无法根绝。腐败在缺乏有效监督和约束的独裁庇护下，已经成为国民党大陆统治政权所无法割除的毒瘤，加速了国民党大陆政权的覆亡。 国民党战时体制的建立，是为了应付战时之需，也是蒋介石借以达到掌握党政军大权的重要载体。体制对战争状态的回应一般具有两方面的内容：一是强势政权能够独立应付战争，而不借助于政权外之力量；二则是弱势独裁在加强权力集中的同时，又必须求助于外界力量。在第二种情形下建立的体制就必然具有双重性的特征，即集权性与民主性共存。以蒋介石为首的国民党政权则属于后者。尽管蒋介石多次调整政策，以期更好组合国内
18、有利资源，为政权服务。然而要实现民主与集权的共存，就需要正确处理两者之间的关系。事实上，倾向于集权的国民党很难将二者有机地统一起来。在基层，国民党党权式微，给共产党提供了9生存和发展的空间，共产党力量不断壮大，奠定了抗战之后能够与国民党一争雄长的基础。 国民党法治的缺失，使其无法接纳党外意见，无法从严治党，造成了弱势独裁的合法性危机，是国民党战争溃败的重要因素。现代文明缺少不了法治，一个国家的长治久安缺少不了法治，一个党的生存与发展也缺少不了法治，它是维护社会稳定和谐，弘扬公平正义的重要基础，是我们全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党的重要保障。 注释： 在广州中国国民党恳亲大会的演说
19、（1923 年 10 月 15 日）/中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室等编.孙中山全集（第 8 卷）.中华书局.1986 年版.第 282 页. 萧公权.宪政与民主.台北联经出版事业公司.1982 年版.第 101 页. 王奇生.党员、党权与党争：1924-1949 年中国国民党的组织形态.上海书店出版社.2003 年版.第 358 页. 中国国民党中央调查统计局编印.中国国民党党务统计辑要（1945 年）.第 3 页. 六全大会代表同志应有之反省与努力（1945 年 5 月 7 日）/秦孝仪主编.总统蒋公思想言论总集（卷二十一）.中国国民党中央委员会党史会.1984 年印.第 10
20、2 页，第 103 页. 公安部档案馆编著.在蒋介石身边八年侍从室高级幕僚唐纵日记.群众出版社.1991 年版.第 418 页. 唤醒党魂发扬党德与巩固党基（1939 年 1 月 23 日）/秦孝仪主编.10总统蒋公思想言论总集（卷十六）.中国国民党中央委员会党史会.1984年印.第 29 页. 党政训练班成立之目的和意义（1939 年 6 月 4 日）/秦孝仪主编.总统蒋公思想言论总集（卷十六）.中国国民党中央委员会党史会.1984 年印.第 257 页. 今后发展团务的指导方针（下） （1939 年 7 月 19 日）/秦孝仪主编.总统蒋公思想言论总集 （卷十六）.中国国民党中央委员会党史
21、会.1984年印.第 343 页，第 332 页. 美费正清著.刘尊棋译.伟大的中国革命（1800-1985）.国际文化出版公司.1989 年版.第 205-206 页. 美易劳逸著.王建郎、王贤知译.蒋介石与蒋经国.中国青年出版社.1989 年版.第 141 页. 彻查中央银行中央信托局历年积弊严加整顿惩罚罪人以重国家之要务而肃官常案（傅斯年等提）/孟广涵主编.国民参政会纪实（续编）.重庆出版社.1987 年版.第 209 页. 六全大会代表同志应有之反省与努力（1945 年 5 月 7 日出席六全大会总理纪念周讲）/秦孝仪主编.总统蒋公思想言论总集（卷二十一）.第 105 页，第 106 页. 荣孟源.蒋家王朝.中国青年出版社.1981 年版.第 278-279 页.
