1、1法治建设视野下的少数民族公共事务参与权保障研究摘 要 党的十八届三中全会与四中全会要求政府在法治的框架之下处理少数民族问题，其中，保障少数民族公共事务参与权是实现民族问题法治化的重要环节。但在现行法制中，少数民族公共事务参与权与民族地方自治权之间的关系并不明确，进而妨碍到该项权利的落实。因此，本文认为在法治建设中，强化对少数民族公共事务参与权的保障，政府需要厘清民族地方自治权的边界，明确该项权利的具体构成要件。 关键词 少数民族 公共事务参与权 民族地方自治权 法治建设 基金项目：本文系贵州大学 2015 年研究生创新基金项目少数民族公共事务参与权保障研究最终成果。 作者简介：曹庭，贵州大学
2、 2013 级法学理论研究生。 中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.073 我国是多民族国家，少数民族问题对于维护社会稳定具有不可忽视的作用。党的十八届三中全会与四中全会报告表明，在新时期，党和政府将在法治的框架之下处理少数民族问题，其中最重要的方法是保障少数民族地区的自治权以及完善民主协商体系来处理少数民族地区发展过程中涌现的问题，而少数民族公共事务参与权是完善协商体系的重要一环。对此，我们可以提出一个问题，少数民族成员参与民主审议的事项与自治事务之间是何种关系？具体而言，如果参与审议的事项不限于自2治事务，少数民族公共事
3、务参与权与宪法第二条规定的公民公共事务参与权之间又是何种关系；如果少数民族公共事务参与权以自治权为基础，那么，在现行的少数民族法制之下，该项权利又会面临哪些问题。在本文中，笔者将主要回答上述问题。 一、保障少数民族公共事务参与权对法治建设的推动作用 在全面深化改革若干重大问题的决定中，党中央提出，要完善民主协商体系，并以全社会共同协商的方法来处理经济社会发展重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题。我国是多民族国家，能否妥当地处理关乎少数民族成员切身利益的各项公共事务，不仅关系到地方公共事务的决策质量，同时也影响到民族团结与社会稳定。与协商民主制度相对应的是公民的公共事务参与权，这意味着，要发挥
4、该项机制的作用，必须切实保障少数民族成员的公共事务参与权。 （一）优化民族地方政府的决策质量 诚如学者所言，在公共事务领域中，公民参与的程度通常受到两个因素的影响：质量要求与可接受程度。 如果政府手头等待决策的事项具有高度的专业性，比如国家安全事务等，则基于质量的要求，可以阻却公众的参与。但如果涉及的并非专业性事务，相反，该项事务与民众的日常生活有较大关联，则应当开放决策过程，让公众参与到公共事务的治理过程当中。在少数民族地区，容易引发民族关系紧张的事情多与经济社会事务相关，其专业性程度较低，不具备阻却公众参与的正当理由；同时，又深度关乎少数民族的经济利益与文化传承， “可接受程度”成为了更为
5、重要的考量因素。保障少数民族公民的公共事务参与权，才能真3正优化政府的决策质量，实现族群和睦。在现实当中，雷山县政府在开发千户苗寨时引发群体性事件，其原因在于少数民族成员参与开发事务决策的管道被堵塞，而开发行为又造破坏了原有的文化样态。 （二）强化少数民族成员的国家认同感 如果说优化政府政策体现了保障少数民族公共事务参与权的功能意义，那么和睦民族关系则是该项权利的符号意义之所在。 宪法第二条在规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”之后，紧接着规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” ，其含义是，唯有通过公民切实地参与到公共事务的决策与管理当
6、中，人民主权的观念才能得到落实。同样地，在一个以汉族为主体的国度中，切实且充分地保障少数民族参与到公共事务的决策与管理中，才有可能消弭“我”与“他”之间的界限，实现同一个国家的公民之间大融合。另一方面，少数民族成员参与到相关事务的决策中，才会体认到自己与所居住的地方之间的息息相关，由此增进国家认同感。 二、少数民族公共事务的具体内容 由上述分析表明，保障少数民族公共事务参与权能够从方法与环境两个面向助推我国的法治建设。接下来的问题是，在我国现行的少数民族法制当中，该项权利处于何种地位，特别是，该项权利同少数民族地方的自治权之间存在何种关系。在这部分，笔者将通过对少数民族法制当中的相关文本进行梳
7、理，论证民族地方自治权是少数民族公共事务参与权的基础。 4（一）民族地方自治权是少数民族公共事务参与权的基础 我国对少数民族公共事务参与权的规定，主要见于宪法、 民族区域自治法 、各民族自治地方制定的少数民族自治条例以及有关少数民族权利保障的地方性法规。在宪法层面， 宪法第 2 条规定公民享有公共事务参与权，结合第 4 条、第 34 条规定的平等权进行体系解释，可以认定，我国宪法文本中承认了少数民族成员享有公共事务参与权。但是，公共事务参与权所涉及的事项并不清晰，因为宪法在就民族地方自治事务进行规定时，主要涉及的是中央与民族自治地方的关系，即便第 113 条规定自治地方的人民代表大会中应当有少
8、数民族代表，该条文也仍然没有明确自治权与公共事务参与权之间的关系。 民族区域自治法对宪法所设定的民族区域自治制度进行细化。值得关注的是，第 51 条的规定：“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见” 。从文义解释的角度来看，该条文设定的主体是自治机关，所以该条文所称的“特殊问题”应当与自治事务相关，而对于这些问题应当同“代表充分协商，尊重他们的意见”则可以视为在法律层面，对少数民族公共事务参与权的规定。基于此，我么可以得出第一项结论，即民族地方的自治权是少数民族公共事务参与权的基础。 （二）少数民族公共事务参与权的具体内容 在确定
9、少数民族公共事务参与权同民族地方自治权的关系之后，需要探讨的是少数民族公共事务参与权的具体内容为何，其中包括权利主体、内容以及实现的程序。笔者以现行有效的民族地方自治条例以及与少数民族权利保障相5关的地方性法规为样本进行分析，理由是相关地方立法实际上都是对民族区域自治法第 51 条的具体化。 笔者分别以“参与” 、 “管理” 、 “协商” 、 “比例”为关键字，对上述自治条例与地方性法规进行检索，分析这些规范性文件中对少数民族公共事务参与权及其运作机制的规定，得到以下数据： 从少数民族公共事务参与权的构成要件来看，在地方性立法中，协商制度在主体条件上也有所变化。虽然绝大多数的自治条例与地方性法
10、规仍然将参与协商的主体规定为少数民族的代表， 安徽民族工作条例与哈尔滨少数民族权益保障条例将参与协商的主体设定为“少数民族公民” ， 武汉市少数民族权益保障条例则规定为“少数民族社会团体和少数民族公民” 。而在根据少数民族分布状况来设计具体制度方面，有 57 部自治条例中规定自治机关规定应当“维护本行政区域内散居少数民族的合法权益，照顾他们的特点和需要” ，其中，仅有贵州省的 4 部自治条例规定，自治机关“在处理涉及他们的特殊问题时，应当与他们的代表充分协商” ；7 部地方性法规是专门为保护散居少数民族权利而立法。此外，对于公共事务参与权的救济，地方性立法都明确规定禁止歧视少数民族公民，其中有
11、 10 部少数民族权益保障条例规定“少数民族公民受到侵害或者遭受歧视、侮辱时，可以向有关部门进出控告和申诉，有关部门应当及时调查，依法处理” 。 三、现行少数民族公共事务参与权保障机制存在的瑕疵 由上述文本分析可知，在我国法律体系当中，少数民族公共事务参与权的保障已经出具规模。但在具体的制度设计上，该项权利的保障机6制仍然存在不足。 （一）民族地方自治权的权限内容有待厘清 对比地方立法与国家立法，我们可以发现，地方的自治条例多是对国家立法的模仿。所以将民族区域自治法设定为样本分析自治权权限存在的问题是妥当的。该法制定于 1980 年代，当时各民族的经济发展水平较低，要实现民族团结与各民族共同繁
12、荣的目标，必须先解决经济问题。而当时实行的是计划经济的运作管理模式，所以立法最主要的内容是在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助。但是，2015 年立法法修订之后，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。而这些事项又属于民族区域自治法第 25 条规定的“根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业” ，从而，自治立法权与地方立法权的权限被模糊。 （二）少数民族公共事务参与权的构成要件尚未明确与统一 虽然民族区域自治法第 51 条规定了少数民族公共事务参与权，地方相关立法也做了细化，但在国家立法层面，权利
13、的构成要件不够明确；在地方立法层面，构成要件的设置呈现纷杂的现象，这与法制统一性相违。 从主体要件来看，第 51 条规定少数民族的代表有权参与协商，但此处的代表究竟是人大代表还是为该特定事务之决策而临时推选的代表；如果是临时推选的代表，候选人的资格与临时推选程序为何， 民族区域自治法对此都没有进行规定，仅有三部地方性立法对候选人的资格进7行了规定。从事项要件来看，条文中的“特殊问题”的内容存在争议。海南省琼中黎族苗族自治县自治条例与青海省海北藏族自治州自治条例将“特殊问题”规定为各民族之间的纠纷；而南京、天津与重庆三市的少数民族权益保障条例则理解为“涉及少数民族的政策、决定以及处理涉及少数民族
14、的重要事项”此外，协商制度的启动也存有疑问。第 51 条仅仅要求政府与少数民族的协商，除了政府的主动咨询以外，少数民族公民是否有权申请启动该程序？同时，该协商机制是一个临时机制，仅在政府面临某项重大或特殊民族事务的时候予以启动；还是做为一个常设机制，为政府的民族政策、决定提供来自公民社会的意见，条文并没有做出明确规定。 四、少数民族公共事务参与权保障机制的完善 基于以上分析，我国少数民族公共事务参与权可以从以下两个方面进行完善。首先，厘清自治立法权同地方立法权之间的关系，稳固少数民族公共事务参与权的地位。其次，完善少数民族与政府对话的协商机制。虽然地方性法规将民族区域自治法的抽象条文进行了具体
15、化，但地方性法规的位阶太低，而参与权反映的是整个社会对少数民族公民的承认与接受，涉及的是他们的根本利益，根据法律保留原则，应当修改民族区域自治法第 51 条的规定，在法律层面对该条文进行细化。除了法律文本的修改，还可以建立有关少数民族事务的咨商机构。该咨商机构将是附属于少数民族自治地方人民代表大会的一个常设的特别委员会，他的组成，除了人大代表之外，还应当保障有少数民族公民，或以个人身份参加，或组建的社团参加；该特别协商制度主要是就少数民8族的问题，提供一个政府与少数族群进行沟通对话的平台，同时也涉及与少数民族相关的文化、教育、语言和其他经济社会问题的讨论。该协商委员会的主要职能是就直接或者间接影响少数民族利益的事项向自治机关提出立法议案，向政府决策机关提出建议；受理少数民族关于侵犯其公共事务参与权的个人申诉，并向相关部门提出意见；协调少数族群之间的冲突与纠纷。唯有如此，才能真正发挥少数民族公共事务参与权助推法治建设的功效。 注释： 周佑勇.裁量基准公众参与模式之选取.法学研究.2014（1）.48. 罗章、司亦含.交换权利与冲突：对西南民族地区群体性事件的新阐释以贵州 XJ 苗寨为例.广西民族研究.2014（1）.66.
