1、1公交改革“鄞州模式”探析【摘 要】目前，在不断提高公交系统运营效率的基础上，如何提供高效的公交服务是地方政府迫切需要破解的难题。鄞州区根据自身地方特点，探索出一条“民营化经营、政府购买服务”的运营模式，在解决公交系统运营效率提升和运营成本控制之间的矛盾方面取得了一定的成效。本文剖析了该模式在实际运行过程中存在的问题及解决方法，对进一步完善和推广这一模式有着十分重要的意义。 【关键词】公交改革；模式；效率 目前，鄞州公交改革采用民营化经营，政府购买服务模式。政府购买公交服务是一种新型的公共服务方式，建立公开透明、合理规范的财政补贴机制进行了多次创新和改革，并探索出一套行之有效的办法。具体来讲，
2、就是委托 3 家民营企业负责全区所有公交线路的日常运营工作，充分发挥市场竞争机制和独立财务核算机制的激励约束作用，以达到降低运营成本，提高公交服务质量的目的。同时，财政部门根据公交运营里程和乘客数量，以财政补贴的方式向企业购买公交服务，使公交企业能够获得正常水平利润，确保公交运营企业能够健康持续发展。 一、模式运行中存在的主要问题和困难 1.低票价补贴办法亟待修订完善 一是东钱湖方向的公交车辆补贴分摊制度不合理。鄞州公运公交以运营东钱湖方向线路为主，而东钱湖在财政体制上独立于区财政，其低2票价补贴全部由区财政承担的体制不尽合理。二是中央油价补贴的扣减对象不科学。根据目前低票价补贴办法，在计算亏
3、损补贴时，对中央油价补贴作全额扣，但扣减的对象为上年企业实收补贴金额，导致当年利润随中央油价补贴数额和发放的时间出现明显波动，财务报表显示的利润不能客观反映企业实际经营成果。三是广告等业务收入在补贴办法中未能予以考虑。公交车身和车内广告等业务收入对公交企业的真实盈利状况有着明显影响，2014 年 3 家公交企业车身广告收入已达 531.36 万元，所以在计算亏损补贴时应该将其纳入营收总额，并作相应扣减。 2.车辆采购和报废管理仍需强化 一是公交车辆采购过程的参与程度不够。目前，新增公交车辆均主要由 3 家公交运营企业自行购置。然而，根据鄞州区公交企业低票价补贴实施办法的规定，公交车辆的折旧费用
4、均来自财政补贴，且对未完成折旧部分价值按五年期基准利率予以贴息。所以，公交企业不真正承担车辆采购的费用，在议价过程中缺乏将采购价格控制在合理水平的主动性和积极性。因此，项目主管部门应该参与车辆采购议价过程，以有效降低车辆采购成本。二是部分报废车辆营运年限和营运里程过短。例如，2014 年，城乡公交报废的部分车辆营运年限均为 5 年零 6 个月，运营里程也仅 30 万公里左右。 3.运营成本测算的科学性有待提升 一是中介机构未能充分履行尽职调查义务。公交车辆单车每公里运营成本作为运营亏损补贴计算过程中的核心数据。成本测算工作主要委托第三方中介机构完成。但是，中介机构对于公交车辆单车百公里油耗3等
5、关键成本数据未能以抽样的方式开展实地测算核实工作，而主要由公交企业提供，数据提供者又与成本测算结果之间存在直接的经济利益关系，致使成本测算所依据数据的可信性和权威性明显不足。二是机务成本与大修补贴重叠。中介机构提供的成本构成中包含了车辆购置价格 4%的机务成本，用于车辆日常修理、保养及轮胎、配件等费用。但根据现行低票价补贴办法，公交车辆在完成折旧补贴后的次月一次性获得 6 万元12 万元不等的大修补贴，约相当于车辆购置价格的 20%。因此，单车每公里运营成本构成中的机务成本与车辆大修补贴存在明显重叠。三是燃料成本的核定标准明显偏高。根据中介机构核定的单车每公里燃料成本标准，结合区道路运输管理所
6、在核算运营亏损补贴时所依据的车辆及运营里程信息，计算了 2014 年公交企业运营成本中的燃料成本，即核定的燃料成本，并将其同企业财务报表中的实际发生的燃料成本进行了对比分析，发现 3 家公交的核定燃料成本明显高于实际燃料成本。 4.公交运营里程缺乏科学核定方法 公交车辆的实际运营里程数是计算运营亏损补贴的关键基础数据之一，保障该数据的准确性也是核定补贴工作的主要任务。但是，由于受到技术和人力限制，公交车辆的实际运营里程主要由公交企业上报，区道路运输管理所对上报的运营里程和计划里程进行对比分析，若二者不存在明显偏差，则将企业上报的运营里程核定为实际运营里程，并作为计算亏损补贴的基础。其实，缺乏有
7、效监管措施情况下，公交车辆发车班次和运营里程很可能低于运营计划，导致计算运营亏损补贴的运营里程数可能会高于实际运营里程数。根据 2014 年所报废车辆营运时间，以4及道路运输管理所在核算公交车辆日运营里程数的最低标准值，计算出公交车辆在整个营运期限内所计入运营亏损补贴的里程数，并将其同车辆报废时的实际运营里程数作比较后发现，部分车辆的核算里程数明显大于实际运营里程数 5.现金票款金额核查机制不够健全 一是未能参与现金票款的现场清点工作。根据现行运营亏损补贴计算方法，现金票款直接影响到补贴金额，所以对现金票款的核查是项目管理的重要职能之一。但是，目前现金票款的清点主要由公交企业完成，项目主管部门
8、未能派专人负责现场点钞工作。二是现金票款的核查制度不健全。项目管理部门没有建立现金票款核查制度，通过抽样调查的方法定期对现金票款进行核查，并对所发生的舞弊行为制定相应的惩处措施。目前，项目管理部门主要根据刷卡率是否异常来对企业的舞弊行为实施监管，但是对刷卡率是否异常并没有建立科学的评价标准，使得这一核查机制难以得到有效落实。 6.公交企业经营管理水平有待提升 一是未能规范执行相关财务制度。公交运营企业在执行财务制度规范方面均存在不同程度的问题，使企业财务报表不能客观反映经营成果，给项目管理和补贴政策的合理调整带来了一定的困难。如根据区审计局的审计结果，2012 年城乡公交和东方巴士分别实现净利
9、润 5990.85 万元和 3106.59 万元，而两家公交公司所提供的财务报表上的净利润则分别为-885.12 万元和 1304.90 万元，二者差距巨大。2014 年城乡公交由于将中央油价补贴资金直接计入资本公积的行为违反了企业会计准则，东5方巴士则由于车辆维修配件管理不规范，两家企业 2014 年财务报表均被会计师事务所出具了保留意见的审计报告。 二是安全管理有待强化。首先，公交企业人车比配置有待进一步提高。目前，城乡公交、东方巴士和公运公交的人车比分别为 1.26、1.23 和 1.16，驾驶员每天平均工作时间在 10 小时以上，工作负荷和劳动强度较大，不利于公交车辆的安全运营。其次，
10、公交车辆保险标准相对偏低。由于公交车辆事故频发，且社会公众对公交车辆事故的关注度较高，公交车辆保险特别是承运人责任保险对与公交企业的安全管理显得特别重要，因此在公交车辆低票价补贴部分核定的单车运营成本构成中基本包含公交车辆保险的各主要险种。但是部分公交企业的承运人投保座位数和每座责任限额明显偏低，给公交车辆安全管理留下了一定的隐患，如城乡公交承运人责任保险投保座位数为 14190 座，平均投保座位数仅为 21.63 座/车，明显低于车辆实际座位数量，且每座责任限额也仅为 20 万元，远低于事故发生时的实际赔偿标准。 三是公交站场和网线的设置仍需优化。一方面，由于大型商业综合体和大型居住区项目在
11、设计和建设过程中不愿意配建公交场站设施，投入运营后又往往要求增加公交线路，致使公交场站数量相对偏少，导致部分公交线路迂回绕行，增加公交车里程数，也影响了公交准点率，导致乘客候车时间过长，降低了乘客满意度；另一方面，部分公交线路的运营班次密度超出了乘客的实际出行需求，导致公交车辆乘坐率明显偏低。 二、进一步改善“鄞州模式”的建议和措施 61.优化制度设计，保障补贴政策的合理性 积极推进低票价补贴办法修订工作，首先，在新办法中对中央财政油价补贴采用与其他项目不同的处理方法，即在计算亏损补贴时予以全额抵扣，而不再按 90%计，以有效避免重复补贴问题。其次，将中央财政油价补贴的抵扣对象由上年企业实收额
12、调整为当年实收额，解决企业利润随中央财政油价补贴波动而不能客观反映企业实际经营成果的问题。最后，在计算亏损补贴时，应考虑公交车辆车身及车内广告等收入因素对企业真实盈利状况的影响，并作相应扣减。 2.完善测算方法，提升成本测算的科学性 首先，定期更换营运成本测算的中介机构，从不同角度和不同方法对成本作出科学测算，减少成本测算误差，同时尽量避免聘请与公交企业有业务往来的会计师事务所，保障中介机构的独立性。其次，保证成本测算所依据的数据来源的可靠性，应该取自经审计的财务报表体系而非企业直接提供，对于单车百公里油耗（气耗）等关键数据，要通过现场调查测算取得，保证数据的客观性和准确性。最后，机务成本的测
13、算，在考虑企业实际维修和配件成本的同时，要根据车辆营运年限，对车辆大修补贴金额作核减处理。 3.健全核查机制，确保基础数据的真实性 在车辆营运公里数核算方面，要尽快启用智能公交系统的 GPS 里程测算功能，为营运里程测算提供科学依据，同时要加大对公交班次执行率的定期检查和考核力度，并利用微信、微博等即时通讯平台，发动广大乘客参与公交运行系统的动态监督。在现金票款核查方面，建立和完7善现金票款清点工作实施方案和制度规范，在条件许可的情况下做到集中时间、集中地点清点，并由项目主管部门落实相关责任人直接参与票款清点的监督和管理。 4.加大审计力度，规范企业财务管理行为 一方面，要将公交企业审计工作纳
14、入制度化和常规化的管理轨道，对所发现的不合规的财务制度条款和会计行为予以及时纠正，确保财务报表能够客观、真实、全面的反映公交企业的经营活动和成果，为公交企业的监管提供可靠的财务信息支撑；另一方面，根据年度例行审计结果，建立财务信息动态监测机制，一旦出现公交企业净利润水平过高（过低） ，或者连续几年利润超出（低于）正常水平，即时调整低票价补贴办法，既要防止企业获得亏损补贴后的实际利润超过正常利润水平，又要能够保证企业的正常运营。 5.强化监督管理，提高企业规范经营水平 首先，加大公交车辆采购管理，修订和完善车辆采购制度，项目主管部门直接参与或主导采购车辆的议价过程，合理控制车辆采购成本。其次，强
15、化公交车辆报废程序管理，对于运营年限或营运里程较短的报废车辆，建立报废原因调查分析和报告制度，增强企业车辆日常维修和保养意识，提高车辆实际使用寿命。此外，加大公交企业安全生产监督管理力度，督促公交企业提高人车配置比例，切实消除由于疲劳驾驶所带来的安全隐患，同时强化承运人责任保险的落实工作，提升企业安全管理水平。最后，强化特惠卡的监督管理，有效减少非特殊优惠利用特惠卡刷卡乘车现象的发生。 86.建立协调机制，优化公交系统网线设置 首先，建立公交企业利益协调机制，从全区公交网线整体的角度，全面优化公交网线设置，消除公交企业由于自身利益因素而给网线的全局优化所带来的限制。其次，根据公交乘车实际需求，合理设置班次密度，并建立相应的动态调整机制，在上下班高峰期间适当增加班次密度，缩短乘客候车时间，非高峰期间则适当降低班次密度。此外，建立同规划、建设、城管、交警、乡镇（街道）以及项目业主单位的沟通协调机制，推进公交站场、港湾式停靠途径站的建设力度，科学规划站场空间布局，尽量减少由于站场原因导致的公交线路迂回绕行的问题。最后，积极争取广大群众的理解和支持，对于一些位置偏远、乘客流量小且分散的乡镇，构建乡镇和中心城区两级公交网络，优化公交线路设置，在不影响群众出行条件下，提高公交系统运营效率，最大限度地发挥财政资金的经济和社会效益。
