1、1公务员的权利救济制度之比较研究摘 要 公务员权利救济制度是指由法律规定的当公务员权利被侵害时，公务员依法定的方法和程序向法定机关寻求救济，以维护自己权利的制度。救济途径既包括行政的，也包括司法的救济途径。但公务员由于身处特别权力关系之中，因而长久以来欠缺司法救济途径，本文在分析我国公务员权利救济制度的基础上，总结公务员权利救济制度发展趋势，即完善内部救济与外部救济，建立公务员权利救济的司法审查机制。关键词 权利救济制度 特别权利关系 司法审查 内部救济 外部救济 作者简介：王名琛，天津市北辰区人民检察院书记员，研究方向：检察理论及实务。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1
2、009-0592（2015）12-044-02 中华人民共和国公务员法详细列举了公务员权利的范畴，该法规定了我国公务员有以下权利，如获得工作条件权、身份保障权、经济物质保障权、自身发展权、批评建议权、救济权、申请辞职权、法律规定的其他权利。除了我国以外，其他国家的法律也详细规定了公务员的权利，例如法国的公务员章程和日本的国家公务员法以及国家行政组织法 ，这些法律将公务员的权利分为了以下几类，例如行政权力，其中包括个人信仰、言论、罢工及结社权，再如经济权利，其中包2括领取法定工资和享受合理待遇的权利，除此之外，还有身份保障权利、休假权利、辞职权、申诉控告权等。据此我们可以看出，我国公务员权利的范
3、畴是有限的，在一些领域上并没有作出详细的规定，故而，我国公务员的法定权利还存在缺陷。 一、公务员权利救济面临的问题 保障人权是我国构建法治社会的重要目的，是依法治国的主要目标，加之百姓的维权意识逐步提高，国际社会对保障人权的呼声越来越高，维权的手段也越来越新颖。反思公务员的权利救济，国家对公务员权利的保障严重缺失，公务员的救济途径鲜有发展，即使于此，我们依然坚持不断探索，不断发掘。当今社会大多数国家为公务员权利救济设立了两种途径，分别是诉讼救济和非诉讼救济。 我国并没有将诉讼作为公务员寻求救济的途径，在各类法律规定中也没有相关条文。当公务员的权利受到侵害时，政府机关应当主动出击，维护公务员的合
4、法权利，但在现实中却不是这样，政府机关作为公务员的组织，并没有发挥其组织的力量。我国公务员寻求救济的途径主要依靠自身，政府机关被动接受公务员提出的申请，同时，政府机关依据申请的事实作出判断。我国公务员寻求权利救济的途径本就单一，再加之政府机关不能依职权为公务员提供救济帮助，故而，我国公务员在权利救济方面面临巨大挑战。如果我国能够加强在诉讼救济与依职权救济方面的立法，我国公务员的权利救济问题必会得到很大改善。如今，通过诉讼来保障自身权利的方式是法治社会的重要标志，同时，它也将成为行之有效的权利救济途径，这也体现出司法力量在调整社会关系中的重3要作用。在公务员权利救济问题上，我们既要依靠司法力量，
5、又要慎用司法力量。 二、完善我国的公务员权利救济体系之建议 （一）转变公务员的立法观念 我国是社会主义法治国家，是人民民主专政的国家，依法治国是我国的基本国策，故而，立法是改变公务员权利救济制度现状的重要途径。人权宜言和公民与政治权利国际公约中有这样一句话， “我们应尽力保证所有自然人的基本权利及自由，当他们遭受侵害时，我们能为他们提供有效的救济途径，以保证他们的权利得以维护” 。首先我们应当明确一点，公务员是自然人群体中的一分子，理应具备自然人享有的权利，与普通公民一样有维护自身权利的途径。由于我国传统历史的限制，公务员群体与普通公民群体已被人们的意识划分为两个阵营，人们认为公务员属于特权阶
6、级，其权利应当予以制约。但由于我国法制的不断进步，依法治国的基本国策不断深入贯彻，公务员群体寻求救济的途径却没有较大改变，现实中，公务员权利救济方式还不如百姓的宽泛。故而，我们应当积极探索国外的经验做法，削减“特别权力关系”在公务员制度中的影响，一改传统固定模式思维，强化法律的作用，完善公务员权利救济途径，切实维护公务员群体的基本利益。 在立法上，我国应当完善中华人名共和国公务员法 。应当综合国务院出台的各项规章制度、地方性法律法规以及散落在其他法律中的公务员部分，整合统一，明确公务员的社会地位、享有权利、工作职责。该法应当兼顾程序法的内容，明确公务员寻求权利救方式，提高申诉控4告的审级，明确
7、诉讼程序，使全体公务员均具备诉讼的主体地位，明确诉讼的受案范围，在维护法律威严的同时也应当充分发挥法律作用。另外，在制定法律的同时，应当注意与其他法律的配合，不出现重复条款，不重叠受案范围，不抵触其他现行法律。立法是完善法律体系的重要做法，是落实有法可依的唯一途径，据此，当我国公务员的合法权益受到侵害时，可以轻松的查到法律依据，各个机关也可以依法办事。 （二）完善内部行政救济制度 在立法之余，我国还应该注重完善内部行政救济制度。我国行政机关重多，但人事部门较为集中，故而，我们可以在人事部门设置相对独立的公务员权利救济组织，该组织应当具备较高的行政级别，从而可以管辖较为宽泛公务员维权案件。该组织
8、可以对公务员提出申诉的案件予以裁决，但裁决过程不能只是文字审查。首先应当根据受案范围对案件进行受理审查，并在较短时间内进行审理，告知当事双方前来举证质证，对疑难复杂案件可以向社会听证。在质证环节中，公务员应当陈述案件的前因后果，以免遗漏关键案情，同时这也是保障公务员申辩的权利。在审理期限方面，应当规定审理期限，避免故意拖延，若超期审理应当予以处罚，例如国家赔偿或行政处分。通过以上规定，公务员权利救济途径具有相对独立的环境，同时也可以保证公正裁决，以维护公务员的合法权益。虽然笔者提倡运用行政诉讼来维护公务员的权利，但是我们不排除会出现滥诉的情形，故而，应当将行政申诉环节前置，现申诉在诉讼，以保证
9、司法资源的有效利用，同时保证公务员的权利在内部得以解决。在过去的实践中，我们发现公务员权利申诉案件大多是不公开的。5应公务员的要求，申诉案件可以公开听证，必要时可以征求社会意见，将案件的审理置于光明之中，避免个别领导的“特别关心” ，同时消除“一言堂”的现象。据此，行政机关的内部救济便可公平、公正的进行，公务员的权利也能得到社会的维护和认可，同时，加强社会监督也是对权利救济的有力保障。 （三）创新司法救济制度 笔者建议通过立法将司法程序运用到公务员权利救济途径之中，司法程序是严格谨慎的，其受理范围应当予以明确规定。在案件的受理过程中，受案范围应当以是否关系到公务员切身利益为前提，对于较轻的行政
10、纠纷应当交由行政机关内部或仲裁程序解决。建议应当规定为司法程序的受案范围，例如公务员职务的任免、辞退、开除；公务员福利待遇的纠纷；生命健康权利的侵害以及宪法规定的基本权利。上文中笔者提到为了保证司法资源的有效利用，行政申诉应当前置，但行政申诉与司法救济并不冲突。司法救济是公务员维护自身权利的重要途径，也是权利救济的最后一道途径，它的存在必将为公务员的合法权益作出公平判决。在司法审查过程中，公务员维权案件必须保证当事双方同时出庭，不允许缺席判决，这也是为了保证的举证、质证环节的顺利实施，同时也维护了公务员的合法诉讼权利。其次，庭审过程中应当仿效行政诉讼案件，实施举证责任倒置，因为当事人虽为公务员
11、，但面对强大的行政机关，其个体属于弱势，应当予以保护。再次，公务员维权案件可以进行司法调解，这一点要有别于行政诉讼案件，公务员与机关单位大多属于雇佣与被雇佣关系，基于此，调解未尝不是一件好事。在司法程序的最后，法院作为独立的司法机关，它的介入可以大大降低不公正的6裁判的可能性，弥补了行政机关自身性质的缺点，彰显了法律的公平正义。同时，司法机关审理公务员维权案件，可以保证公务员权利得以实现，因为法院的判决有国家强制力保证实施，故而，其结果具备司法保障的特点。 （四）拓宽权利救济范围 我国公务员所享有的权利相比之下是较少的，故而，应当增设公务员的权利项目，以保证公务员正常履职。 中华人名共和国公务
12、员法中已经对公务员的各项权利进行了明确，但其中只包括福利待遇、培训教育、休假等权利，其他权利规定的并不明确。首先，我国公务员的公民基本权利没有明确的规定，公务员应与百姓一样，享有言论自由、出版自由、结社自由等基本权利，应打破现有束缚，放松对公务员的权利限制。其次，我国应当保障公务员的拒绝权，明确拒绝的范围及内容，并建立拒绝反馈机制，我国现行法律中，规定了公务员有拒绝的权利，但拒绝的前提是“明显违法” ，而法律中并没有强调何种行为属于“明显违法”的内容，并且未明确公务员在拒绝后应当如何做。再次，我国应当明确公务员享有救济的权利。公务员权利如何寻求救济的方法再多，法律中不承认权利合法也是无用的。故而，在立法上，应当将寻求救济规定为公务员的基本权利，这也使公务员的权利内容得以健全，同时形成了完整的公务员权力救济体系，使我国的公务员制度更趋于完善。 参考文献： 1罗文燕、徐亮亮.我国公务员权利救济司法化之语境及其进路.甘肃政法学院学报.2009（107）. 72汤文昊.浅析公务员权利救济制度现状及完善措施.法制与社会.2013（1）. 3曾现立、孙二刚.完善我国公务员权利救济制度的刍议.电子科技大学学报.2006（8）.
