1、1关于律师参与信访工作的几点思考摘 要 随着我国经济社会体制改革不断深入，各种深层次的社会矛盾和问题日益凸显，信访压力日趋加大。以引入律师参与信访工作机制来弥补信访工作人员可能存在的法治观念不强、法律专业能力不足等，对化解矛盾纠纷、助力信访工作开展应能起到重大作用。本文将就律师参与信访工作的必要性和可行性、律师参与信访角色定位、存在的问题、针对性建议进行探讨。 关键词 信访 律师 角色定位 作者简介：张峰，山东省枣庄市司法干部培训中心，讲师。 中图分类号：D926.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-221-02 信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施
2、，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益。 目前，随着社会主义市场经济的发展和法制建设的不断完善，信访问题尤其是涉法涉诉信访问题日趋增加，化解难度不断加大，给信访工作带来沉重压力，给社会稳定增加了很多不安定因素。在开展信访工作中积极探索引入律师接访机制，充分发挥律师专业优势，引导群众通过法律渠道解决问题，在解决信访问题、化解社会矛盾、维护秩序稳定等方面起到了很大作用，成效斐然。一、引入律师参与接访工作的必要性和可能性 2（一）信访事项的高度涉法性是根本原因 目前信访工作主要的特点就是高度涉法性，集中体现为： 1.信访案件中大多数是涉法涉诉案件，且许多案件所涉及的法律问题很难准确予以界定。
3、2.很多上访群众对其所访案件所涉及的法律进行过专门学习研究，或者找专业法律人士进行过咨询，所以上访时谈及其法律性质界定、争取权利时也会说的“头头是道” 。这种情形下，信访部门有时不是很专业的答复或者说答复的随意性，就会让他们极不满意，导致其反复上访，问题越来越难以解决。现代社会，法律成为一门专业知识，外行人对其理解通常是一知半解，经常是误解，这样在遇到法律问题，找法律专业人士就成为必要之举了。而专业的法律服务人士中，律师专业能力强、服务范围广，信访工作如果需要法律专业人士的参与，律师这个团体无疑就是最佳的人选。 （二）信访机构业务能力的短板是重要原因 事实上，人民群众遇到问题，要反映情况，提出
4、建议、意见或者投诉请求，往往是希望“全能”的政府能够给予解决，但由于体制、工作机制和工作人员欠缺专业法律知识，使得信访机构的工作经常处于相当被动的局面。此外，对于一些涉及有关政府部门及其工作人员的问题，因“官官相护”的思想在部分上访群众记忆中根深蒂固，导致信访干部的公职身份难以取信于上访群众。由于受这些因素的影响，使当前信访工作机构能力的发挥在很大程度上受到制约。 （三）律师本身具有的独特优势是可以引入其参与信访工作的主要3原因 1.专业能力优势。作为专门的法律职业者，律师都接受过正规化的法学教育和专门的培训，能够比较系统地掌握法律专业知识，具备丰富的法律实践经验，因而在接访，尤其是涉法涉诉案
5、件接访中，律师对案件的分析意见、相关建议通常会更有说服力，更容易被上访群众所认可和接受。 2.社会地位优势。律师属于自由职业者，并具有中介服务的性质，这种身份使得律师在信访工作中，居于信访人和信访干部之间，处于中立地位，具有相对独立性，和信访工作人员在相同的指导思想和工作目标前提下，从各自不同的角度，同时同地看待同一信访事项所做出的反应，具有很强的互补性，最终形成的意见、观点和解决方案，正确率高，可行性强，有利于问题的解决。 （四）律师参与信访的有法可依，使之具有可能性 2005 年 5 月 1 日施行的信访条例第 13 条明确规定：信访工作机构应当组织相关社会团体、律师援助机构、相关专业人员
6、、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。 中华人民共和国律师法第 28 条规定：律师可以接受当事人的委托“参加调解、仲裁活动；提供非诉讼法律服务” 。律师可以理解为相关专业人士之类，上述规范性文件和法律法规为律师参与信访、矛盾纠纷工作提供了法律依据。 二、适宜参与信访工作的律师类型及其角色定位 （一）何种类型的律师适宜从事参与信访工作 4目前，我国律师类型众多，有政府律师、法律援助专职律师、社会律师、公司律师、军队律师。政府律师是使用国家行政编的具有公务员身份的律师，它作为政府中的一个工作人员为政府服务。法律援助专职律师也是国家公务
7、人员，目前大多数为行政编制，一部分为事业编制，它是供职于法律援助机构，按照法律援助条例的规定为经济困难的群众和特定案件的当事人提供免费的法律服务，其所需费用由财政支付。社会律师就是在律师事务所工作，作为中介机构，以为当事人提供法律服务收取费用作为生存方式，其业务最为广泛。公司律师是指在一个固定的公司，作为公司的一个工作成员，为公司提供法律服务具有执业律师身份的人员。军队律师，顾名思义，是指同时具有军人身份和执业律师身份的人员，为军队提供法律服务。值得注意的是，在我国，目前普遍存在的律师类型只有两种，法律援助专职律师、社会律师，其他三种不具有普遍性，只是少数现象。显而易见，公司律师和军队律师不适
8、合作为参与信访的律师类型。下面重点分析政府律师、法律援助专职律师、社会律师哪种最适合。 1.政府律师。其参与信访可节约成本，同时具有熟悉政府法规和政策的优势，并且上访事项一般涉及的是下一级政府或政府工作部门的内容与本级政府并无太直接的利害关系，因此可作为参与信访的律师类型。但政府律师的设立在全国也是一个极少数现象，因此这种律师类型参与信访在目前不具有普遍性。 2.法律援助专职律师由于其职责的专职性，仅仅是为特定人群、特定案件提供服务，如果把参与信访作为其一项常规工作，那势必会影响5其本职工作的开展，有悖于设立其的本来目的，且目前法律援助申请人员众多，在供给远远无法满足需求的情况下，势必会影响法
9、律援助工作的开展，并最终导致法律援助工作不能达到预期目标，因此法律援助律师并不适宜参与信访工作。 3.社会律师是我国律师的主体力量，其业务最为广泛。其专业的能力、中介服务的职业特性都使其成为参与信访的最佳人选。如无特别说明的情况，下文再论及律师就是指社会律师。 （二）律师在参与信访中的角色定位 1.身份的相对独立性。不代表任何一个特定社会阶层的利益是律师的身份优势，律师由于不代表某一特定阶层的利益，在社会上，特别是在普通百姓中，从思想上对律师参与信访的认同度较高。 2.信访工作的参与性。律师参与信访工作，仅是辅助信访部门工作，要自觉定位，在办案中，要根据信访部门的工作需要做好配合，不能做超出业
10、务范围的工作。 3.重在专业知识方面的协助性。律师不是信访部门的工作人员，在配合信访部门工作人员接待信访人时，主要任务是协助了解事实情况，解释相关法律知识，教育信访人遵纪守法，依法信访，疏导当事人依法解决问题，不应直接对信访人发表具体处理意见。 三、律师参与信访工作存在的问题 现阶段，律师参与信访工作已经开展起来，并收到了明显的社会效益，但也有一些亟待解决的问题。 1.组织工作的混乱性，缺乏规范性机制约束。律师参与信访工作应6是一项长效的系统工程，须有相应的体制机制作保障，但目前普遍情形是，参与信访接访工作的律师在人员调度、管理上缺乏统一的、明确的工作规定，其工作职责也没有具体的规范，也没有相
11、应的业绩考核机制，使得参与信访律师往往会应付了事，从而在一定程度上影响了律师在信访工作中应有作用的充分发挥。 2.接访律师的不稳定性，影响了信访处理的效果。目前，律师参与信访工作，基本都是由各所律师轮流坐班，人员更替频繁，客观上影响了接访的连续性，特别是对那些同一案由连续上访的案件，由于接访律师的频繁更替，当事人每次都要重新复述案情，当事人每次表述案情的出入，不同律师在理解和适用法律上的不一致，极易导致当事人的无所适从和重复上访。对那些不经常接触的地方性法规和行业规章制度，由于律师平时忙于其他案件，又频繁地接访轮换，很难抽出时间进行研究和理解，难以给信访人有说服力的答复，甚至个别律师还有意拖延
12、解答时间，把信访人推给下一班律师处理。轮流坐班制严重影响了律师参与信访工作的效果。 3.业务经费保障不足，影响了律师接访质量。目前全国绝大多数地区的律师事务所属于合伙制或合作制律师事务所，收入全靠律师个人向当事人提供法律服务所得，而律师参与信访工作费时费力，所产生的费用、应得到的报酬，却得不到落实，势必会影响其个人收入，也影响了律师参与信访工作的积极性和质量。 4.政府的法治意识存有不足。政府的法治意识层面的高度不够，决策时不请专业法律人士介入，只有在事情无法解决时，才想到找律师咨7询、寻求解决措施，看到律师“救火”的一面过多，看到律师“防火”的一面却相当不足。 四、做好此项工作的建议 （一）
13、建章立制，建立健全律师介入的有效机制，做到有法可依，有规可循 江苏省律师参与政府信访工作规则（2007 年 4 月 6 日江苏省律师协会六届 11 次常务理事会审议通过） ，对律师参与信访的原则、权利、方式、职责等都作出了明确规定，具有借鉴意义。其第 4-7 条对律师参与信访工作原则的规定为：律师参与政府信访工作，应当坚持实事求是、以事实为根据、以法律为准绳的原则；律师参与政府信访工作，应当坚持化解纠纷、钝化矛盾、维护稳定的原则；律师参与政府信访工作，应当坚持依法维护政府和信访人双方合法权益的原则；律师参与政府信访工作，应当坚持以信访部门工作人员为主、律师配合服务为辅的原则。 这种尝试是非常有
14、益的。考虑到信访是政府的职责，由国务院先制定行政法规更为合适一些，在时机成熟时可考虑在修改律师法以及制定信访法时增加相应条款，加以规范。 （二）政府要提高认识，改变观念，切实把有关工作落到实处 1.政府要加强依法行政，对信访工作要以防为主。对涉及大众切身利益的重大决策要搞好事前社会稳定风险评估，要请律师等专业人士对决策的合法性进行审查，即相关决策是否符合党的政策和法律法规，是否符合法定审核程序，是否周密进行了可行性论证，是否可能引发较大的不稳定事件，是否有相应的应急处置预案等，从源头上预防和减少信8访矛盾。 2.加大对参与信访律师机制的财政支持力度。各地政府要把各级律师参与信访工作的经费列入财政预算，要明确报酬标准，规划好办公经费的来源，保障经费及时到位。 （三）选派政治意识强、业务本领硬的律师参与信访工作 参与信访律师要符合政治意识强、业务能力过硬的标准，要对自己在信访中的角色有个明确的定位，要明白自身需要服从的只是法律法规，从法的角度来分析信访事项，为信访部门和信访人搭建好解决实际问题的桥梁。 注释： 马克斯?韦伯.论经济与社会中的法律.北京：中国大百科全书出版社.1998.126. 刘兆俊、王少军.律师如何做好涉法信访工作.中国律师.2005（12）.87-89. 江苏省律师参与政府信访工作规则（2007 年 4 月 6 日）江苏省律师协会六届 11 次常务理事会审议通过.
