1、1贵州省农村扶贫开发法律保障研究摘 要 “十三五”规划提出了农村贫困人口脱贫应当借助政治和制度。由此可见，有必要全面审视我省当前农村扶贫开发中存在的各种现象以及存在的问题，并对于这些现象和问题的法律规制问题进行研究，进而提出为我省农村扶贫开发提供法律保障的具体建议。 关键词 农村 扶贫开发 贵州省 政策 中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.221 一、贵州省农村扶贫开发工作现状 （一）贵州省农村扶贫开发的法律保障制度 贵州省专门针对扶贫开发出台的法律法规主要是于 2013 年 3 月 1 日正式施行的贵州省扶贫开发条例 。在制
2、定该条例时，由于受自然条件、历史文化等很多方面因素的制约，我省在全国范围内仍是农村贫困面最大、贫困人口数最多、贫困程度最深的省份之一。按照当时国家规定的扶贫标准，我省还有贫困人口 1149 万，占全国农村贫困人口总数的 9.4%；贫困发生率高达 33.4%。在全国 14 个连片特困地区中，我省有乌蒙山片区、武陵山片区、滇桂黔石漠化片区共计 70 个县，该区域的贫困人口占全省总数的 86.3%、贫困乡镇占 87.6%、贫困村占 84.3%。由此可见，在制定条例时，我省的扶贫开发形势是非常严峻的，扶贫攻坚任务仍非常重。为了让我省扶贫开发工作有法可依，也为了规范各种2扶贫开发行为，保障贫困地区的经济
3、、社会更好地发展，帮助扶贫对象走上脱贫致富的道路，减小城乡和区域发展差距，早日全面建成小康社会，根据国家相关法律、法规，并结合国家和我省的有关扶贫开发政策，制定条例是非常必要的。 条例对扶贫对象、政府及相关部门所承担的扶贫开发责任、扶贫项目地管理、扶贫资金地管理、扶贫开发的保障措施、法律责任等问题都作出了相应的规定。这使得我省的扶贫开发工作有了法律法规进行保驾护航。 （二）贵州省农村扶贫开发工作取得的成效 贵州省在过去五年，贫困人口数减少 656 万人，易地扶贫搬迁人口数达 66 万人，有 35 个贫困县、744 个贫困乡镇摘帽，贫困发生率下降到14.3%。当然， 条例也起到一定作用， 条例的
4、制定标志着我省扶贫开发工作进入了依法推进的新阶段，同时确保了农村扶贫开发工作有法可依。该条例实施期间全省专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”大扶贫格局得到进一步巩固。 二、 贵州省农村扶贫开发存在的突出问题 虽然，贵州省在过去五年的扶贫开发工作中取得了显著成效， 贵州省扶贫开发条例实施以来也起到一定保障扶贫开发工作开展的作用。但是，为了与全国同步实现在 2020 年达到小康标准，贵州省在接下来的五年里，仍需要面临每年让一百余万贫困人口脱贫的巨大压力，所以我省农村扶贫开发形势依然十分严峻。我省 88 个县区中有 70 个属于集中连片扶贫开发县，全省还有农村贫困人口 745 万人，再加上我省不
5、少地3方的基础设施仍然处于非常薄弱的状态，人民群众因灾、因病致贫，甚至返贫的现象比较严重，所以扶贫攻坚任务依然非常艰巨，要依法推进扶贫开发工作还面临着各种各样的实际困难和问题。 首先，对于扶贫开发的法规、政策认识有待提高， 贵州省扶贫开发条例适用性不强。部分基层干部、群众对条例以及扶贫开发的相关政策还不够了解，很多地方对于怎样稳固扶贫成果、防止返贫的工作不够重视。我省的扶贫开发条例已经施行三年多，期间国家层面和省级层面都出台了大量有关扶贫开发的政策，我省的扶贫开发情况也在不断发生着变化。 贵州省扶贫开发条例作为我省扶贫开发的法律制度保障已经出现了适用性不强的问题。 其次，基层的扶贫队伍工作能力
6、较弱，还需加强精准扶贫工作力度。部分基层扶贫开发工作人员素质不高，对于扶贫开发政策及条例的执行并不到位。导致扶贫开发工作出现很多问题，例如扶贫对象识别不精准，一定会影响总体扶贫开发规划落实、扶贫项目地开展、扶贫资金地发放等很多工作的精准程度。 再次，投入的扶贫资金不足，扶贫资金地使用、管理、监督有待加强。在扶贫资金投入的问题上，尽管各级财政每年都在增加投入，但投入资金总额与扶贫任务需求还是没法适应。对于资源整合的问题， 条例中有对于资源整合的规定，但执行效果并不太好，有些部门还是存在各自为政的现象，没能使不同的扶贫资源结合在一起发挥更大的效用。对于资金使用的问题，财政扶贫资金使用途径过于单一，
7、使得扶贫资金发挥的作用很有限。对于资金管理的问题，例如存在部分项目资金发放较4晚，使得项目实施单位难以开展工作，以致影响到项目实施进度。对于项目资金公示公告制度执行的问题， 条例也有明确的公示规定，但仍有部分地方出现公示公告内容不完整的问题。还有贫困地区扶贫?苑械姆缸镂侍猓?这些犯罪行为涉及超越职权进行审批项目资金、未经批准改变扶贫开发项目和资金用途，冒领、虚报、挪用扶贫开发资金等行为，其中，还存在行政主管部门和其他相关部门的工作人员滥用职权、徇私舞弊的行为，在条例中也规定了责任追究制度，但因为监管不到位导致这些犯罪行为仍然存在。 最后，安排的扶贫项目不切合当地实情，项目实施效果不理想。问题出
8、现在有的项目没有考虑清楚当地自然条件、经济条件、人员条件，从而导致项目实施效果并不理想；一些项目规模太小，又很分散，没法形成一定规模，以至于缺乏市场竞争力；有些项目的后期管理不到位，而且相关部门的监督工作也不及时，直接导致项目失败；还有针对缺乏基础设施的贫困地区的相关设施建设项目安排得太少，乡村道路、水利设施等问题都急需解决。 三、 贵州省农村扶贫开发法律保障制度的完善建议 （一）加大学习宣传扶贫开发政策法规的力度 各级各部门必须加强对扶贫开发政策法规的学习以及贯彻落实，加强扶贫工作者对于做好扶贫开发工作的紧迫感与责任感，要充分意识到扶贫开发是一个持久的系统工程，脱贫目标需要考虑很多方面情况，
9、每个扶贫工作者都必须全力以赴才能完成好这项工作。扶贫工作者必须熟练运用条例和扶贫开发政策开展工作，并且要帮助农民群众了解5条例和扶贫开发政策，调动农民群众对于扶贫开发的积极性。要大力宣传条例和扶贫开发政策，以期在整个社会环境中营造依法开展扶贫开发的良好氛围。 （二） 加强扶贫开发队伍的建设 努力提高农村扶贫开发工作队伍的综合素质，以适应新阶段繁重的农村扶贫开发任务的需要。按照条例规定，加快设置贫困乡镇的扶贫工作机构，安排各项扶贫工作的专职工作人员。同时，也要提高农村扶贫开发干部队伍的质量，定期对农村扶贫开发干部进行扶贫工作培训，并进行相关人才的引进，保障农村扶贫开发工作的高质量。通过加强农村扶
10、贫开发队伍的建设，提高农村扶贫开发工作的精准度，全面准确地对致贫原因进行深入分析，严格划分扶贫对象和救济对象，制定出切合实际的帮扶计划，确保各项扶贫开发政策的顺利实施。 （三） 增加扶贫资金投入，加强资金项目监管 竭尽全力去争取中央财政的专项扶贫资金、定点扶贫和对口帮扶等资金支持我省扶贫开发事业。同时，加大地方财政对于扶贫资金地投入，吸引更大范围的金融资金、社会资本参与到扶贫开发事业中，并建立起扶贫资金地有偿使用、多元投入机制。加强对于扶贫资金的监管力度，加快资金拨付和项目实施进度。集各方力量，充分整合利用扶贫资源，提高扶贫资源的整体效用。要保障产业化扶贫的重点项目投入，也要提高扶贫项目的覆盖
11、面。切实做好贫困地区交通、水利等基础设施建设。进一步完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度。认真执行扶贫资金项目公示公告制度，提升人民群众对项目建设的积极性。按照条例规定，财政、扶贫、审计、监察等相关部门须做好监管工6作。 （四） 努力提高产业扶贫项目的实施效果 让龙头企业、合作社更好地发挥带动作用，组织农民打造充分利用当地优势自然条件，并具有地方特色的养殖、种植基地和食品加工基地，提供相关农业科技技术，做好特色品牌建设，以提高市场竞争力。进行产业扶贫的同时也不能忽视对于生态环境的保护，制定项目时要考虑当地实际情况，充分尊重群众的意见，尽量转变当前部分群众配合度不高、项目监管不到位
12、的情况，细分各部门职责，全面调动相关部门和贫困农户的积极性，全力推进项目开展，提高项目实施效果。 （五） 调整扶贫开发机制 要着眼于增强贫困地区的内生动力，积极转变传统的扶贫方式、手段，从提高贫困群众的自我脱贫能力入手，创新扶贫工作思路、形式、方法。在实际工作中，要正确协调好贫困农户尽快脱贫与长远生计、典型示范点建设与帮扶全部贫困人口总体推进的关系。坚持产业扶贫与智力扶贫并重，充分发挥基层组织、驻村帮扶干部和农业技术人员的作用，宣传好党的各项惠民政策，帮助贫困农户学习掌握实用技术，提高综合素质。 （六） 加强依法监督工作 按照条例的规定，充分发挥各级人大常委会、人大代表的监督作用，通过听取专项
13、报告，以人大代表执法检查、工作调研等多种形式，加大对农村扶贫开发工作的监督检查力度。而各级政府以及农村扶贫开发工作的相关部门应当积极主动地接受监督，以此提高各级政府、相关7部门对于农村扶贫开发工作的重视程度，更好地完成各项农村扶贫开发工作，使我省农村扶贫开发取得更大的成效。 （七） 加快对条例地补充与完善 条例实施已经三年多，在此期间我省的扶贫形式发生了很大变化，国家和我省都在不断出台新的扶贫开发政策，整个扶贫大环境都在不断向前推进变化着，所以条例作为我省农村扶贫开发的法律保障制度的确亟需在很多细节上进行补充、完善，以适应于不断变化的农村扶贫开发大环境，才能更好地发挥其对于农村扶贫开发工作保驾
14、护航的作用，并保障我省农村扶贫开发能在 2020 年之前实现我国全面建成小康社会的总体目标要求。 参考文献： 1孟勤国、黄莹.“加强农村法治建设”笔谈之三扶贫开发基本问题的立法建议.重庆社会科学.2015（3）. 2靳拥军.重庆市农村科技扶贫模式创新研究.重庆：西南大学.2011. 3陈许彬.浅析农村地区精准扶贫机制现实困境与对策.中国经贸导刊.2016（2）. 4刘林.少数民族贫困地区扶贫制度变迁的特殊性与优化.西部论坛.2013（1）. 5周丕东、崔嵬、詹瑜、孙秋.贵州乌蒙山区农村扶贫开发对策研究.贵州民族研究.2012（2）. 6张永亮.论扶贫开发的法制建设.湖南社会科学.2013（5）.
